佛山市人民政府关于印发佛山市“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知

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佛山市人民政府关于印发佛山市“十三五”

深化医药卫生体制改革规划的通知 

   

各区人民政府,市政府各部门、直属各机构: 

  现将《佛山市“十三五”深化医药卫生体制改革规划》印发给你们,请遵照执行。执行过程中遇到的问题,请径向市深化医药卫生体制改革(建设卫生强市)领导小组办公室反映。 

   

   

  佛山市人民政府 

  2017年11月27日 

   

佛山市“十三五”深化医药卫生体制改革规划 

    

  为全面深化医药卫生体制改革,推进卫生强市建设,打造健康佛山,根据《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》(国发〔2016〕78号)和《广东省人民政府关于印发广东省“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》(粤府〔2017〕55号),制定本规划。 

  一、规划背景 

  “十二五”期间,在市委、市政府的领导下,各区、各有关部门认真贯彻落实国家和省委省政府的决策部署,坚持为人民健康服务的方向,按照保基本、强基层、建机制的要求,强化政府责任,创新体制机制,不断深化医药卫生体制改革,实现了阶段性目标。 

  (一)“十二五”期间深化医改取得的较大进展。 

  1.基本医疗保险实现全覆盖。全市医疗保障能力和管理水平进一步提高,城乡居民社会养老保险参保人数和城乡居民医疗保险参保人数分别达到62.6万人、207万人,覆盖率分别为100%和98%。建立了大病保险制度;政策范围内报销比例和年度内基金最高支付限额不断增加,医疗保险水平进一步提高。职工医保政策规定范围内的住院医疗费用平均报销比例达90%;居民医保实现市级统筹,政策范围内报销比例达到75%。 

  2.基本药物制度得到巩固完善。巩固政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度成果,落实基本药物全部配备使用和医保支付政策;有序推进村卫生站实施基本药物制度,执行基本药物制度各项政策,同步落实对乡村医生的各项补助和支持政策;进一步规范基层医疗卫生机构用药行为。全市所有政府办基层医疗卫生机构基本药物实行零差价销售,并增加不超过基本药物品规数40%的非基本医保药物,满足基层诊疗需求。 

  3.基层医疗卫生机构服务能力进一步增强。按照填平补齐的原则,支持村卫生站、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设,共改建、扩建22间社区卫生服务中心(镇卫生院),新建96个社区卫生服务站,基层医疗卫生机构达标率达到100%。围绕“人人享有基本医疗卫生服务”目标,构建15分钟社区卫生服务圈,实现基层医疗卫生服务全覆盖。全市现有社区卫生服务中心(站)365个、乡镇卫生院11个、村卫生站62个,实现基层医疗卫生机构医疗服务量占比达65%。“十二五”期间,全市全部实施标准化建设,20间镇(街道)医院从一级甲等医院晋升为二级甲等医院。 

  4.公共卫生服务体系不断完善。加强公共卫生管理体制机制,市、区、镇(街道)三级建立疾病预防控制、卫生监督、采供血、职业病防治等专业公共卫生服务体系,突发公共卫生事件应急体系不断完善;全市临床用血100%来自无偿献血。重大传染病防控效果凸显。加强蚊媒监测,建立了覆盖区、镇(街道)、村居的蚊媒监测网络,设置了近500个蚊媒监测点,综合整治城乡环境卫生。落实慢性非传染性疾病防治工作。基本构建了以疾病预防控制机构为龙头、专科或综合医疗机构为依托、基层医疗卫生机构为网底的慢性非传染性疾病防治网络。免疫规划工作扎实开展,卡介苗、脊髓灰质炎、麻疹、乙肝等疫苗接种率达98%以上。 

  5.居民健康水平进一步提高。2015年全市居民平均期望寿命达80.47岁,孕产妇死亡率8.66/10万,婴儿死亡率2.25‰,达到了“十二五”时期深化医改提出的目标,居民健康水平高于全省、全国平均水平,达到中等发达国家水平。 

  (二)“十三五”期间面临的主要问题。 

  1.医疗资源分布不均。全市医疗卫生资源总量不足,质量有待进一步提高,多元化办医格局尚未有效形成,医疗卫生资源配置水平距离卫生强省、强市标准仍有差距。 

  2.基层医疗卫生机构服务能力有待进一步提高。全市基层医疗卫生机构人才不足,存在“引不来、留不住”的现象。现有体制机制难以保障基本医疗和基本公共卫生服务的提供效果,制约了基层医疗卫生机构服务能力的提高。 

  3.健康观念未完全转变。部分医疗卫生机构和居民的健康观念尚未完全转变,部分停留在以治疗疾病为中心,而不是以健康为中心,对分级诊疗的接受程度有待提升。医疗和卫生融合程度不够,未完全建立起预防为主、防治结合的机制,重治疗、轻预防的现象仍然存在。 

  4.医疗保障体系有待进一步完善。全市医疗保障基金管理职能须进一步加强,现行医保支付方式对医疗机构的约束和激励作用不足,与分级诊疗等制度相配合的医保报销政策有待完善。 

  5.医疗卫生监管手段缺乏。对各级医疗卫生机构的监管方式较为单一,尚未建立起医疗服务全行业监管、全流程监管和信用监管体制。对医疗卫生机构的监管力度较为薄弱,奖惩机制和监管信息公开机制有待进一步完善。 

  6.改革创新的意识和推动力需要进一步加强。医疗、医保、医药的联动改革仍须增强。公立医院综合改革、分级诊疗制度、药品供应保障制度、全民医保制度和综合监管制度仍须进一步深入探索。对公立医院的管理体制、人事薪酬、供应链改革等还要加大改革力度。 

  (三)“十三五”期间面临的主要形势。 

  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是建立健全基本医疗卫生制度、深入推进医药体制改革的关键时期。当前,全市社会经济发展水平不断提升,人民对健康的需求日益增长,但卫生资源总量不足、结构不合理、分布不均衡、供给主体相对单一、基层服务能力薄弱等问题仍比较突出,维护和促进人民健康的制度体系仍须不断完善。随着医药卫生体制改革进入攻坚期和深水区,深层次体制机制矛盾的制约作用日益凸显,改革的需求愈加强烈,改革的难度越发增大,利益格局调整更加复杂,改革的整体性、系统性和协同性明显增强,任务更为艰巨。 

  面对新的形势和挑战,需要在巩固前期改革成果、认真总结经验的基础上,进一步统一思想,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,不断深化医药卫生体制改革,加快完善医疗卫生服务体系,坚持公立医院公益性的基本定位,将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点,落实政府办医责任,统筹推进医疗、医保、医药改革,坚持分类指导,坚持探索创新,破除公立医院逐利机制,建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。着力推进分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障和综合监管制度的基本医疗卫生制度建设。 

  二、基本原则 

  (一)坚持以健康为中心。 

  将以治疗疾病为中心转变为以健康为中心,树立正确的健康观念,以公平可及、群众受益为目标,坚守底线、补齐短板,做出更有效的制度安排,维护基本医疗卫生服务的公益性,使全市人民在共建共享中有更多获得感,提升市民健康水平。 

  (二)坚持保基本、强基层、建机制。 

  夯实基层医疗卫生机构,推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉,提升基层医疗卫生的职业吸引力和服务能力,以问题为导向推动制度创新和攻坚突破。 

  (三)坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。 

  在基本医疗卫生服务领域,坚持政府主导,落实政府责任,加强公立医院公益属性,激发公立医院的管理活力。在非基本医疗卫生服务领域,适当发挥市场机制,加强规范引导,满足多样化、差异化、个性化健康需求。 

  (四)坚持推进供给侧结构性改革。 

  实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,优化医疗卫生供给侧治理能力和要素配置,提升服务效率和质量。 

  (五)坚持医疗、医保、医药联动改革。 

  统筹推进医院管理、价格改革、医保支付、薪酬分配等制度建设,提高政策衔接性。落实部门责任,解放思想、主动作为,以自我革命的精神推进改革,形成部门合力。 

  (六)坚持突出重点、循序推进。 

  理清改革内在逻辑,突出关键环节,及时总结经验,发挥重点改革的突破性作用和试点的带动效应。把握好改革的力度和节奏,注重统筹兼顾,积极稳妥推进改革。 

  三、主要目标 

  到2017年年底,全市城市公立医院综合改革全面推开,分级诊疗、现代医院管理、基本医疗保障、药品供应保障和综合监管制度框架基本建立。全面取消全市公立医疗机构药品和医用耗材加成,逐步调整基本医疗服务价格,初步建立公立医院较为合理的科学补偿机制。基层医疗卫生服务基础设施条件显著改善,服务能力明显提升。基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架。分级诊疗政策体系逐步完善,现代医院管理制度和综合监管制度建设加快推进,初步构建起布局合理、分工协作、协同发展的医疗服务体系。 

  到2020年,建立与全市经济社会发展水平相适应的健康服务体系,基本医疗卫生制度较为完善,医疗卫生综合实力达到国内先进水平,主要健康指标达到中等发达国家(地区)同期水平。公立医院财政投入机制、价格形成机制、人事薪酬机制改革和人才队伍、信息化建设等进一步完善,分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度等全面实施,卫生强市全面建成,全市居民人均预期寿命提高到81岁,孕产妇死亡率下降到10/10万以下,婴儿死亡率下降到3‰以下,5岁以下儿童死亡率下降到8‰以下,个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到25%以下。 

  四、重点任务 

  (一)创建卫生强市,构建协同发展的医疗服务体系。 

  以《佛山市区域卫生规划(2016—2020年)》《佛山市医疗机构设置规划(20162020年)》和《中共佛山市委佛山市人民政府关于深化医药卫生体制改革建设卫生强市的决定》引领全市医疗卫生服务体系建设,科学合理确定公立医疗机构布局、数量和规模,明确各层级、各类别医疗机构的功能定位,加快完善医疗卫生服务体系,建设卫生强市,打造珠江西岸区域医疗卫生中心。 

  1.加快构建分级诊疗服务模式。贯彻落实全市分级诊疗实施方案,构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊,基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务,发挥全科医生作用,推广实施家庭医生签约服务。逐步扩大基层首诊病种范围,建立健全转诊指导目录,制定常见病转诊指征、规范和流程,完善双向转诊程序和管理系统,明确转诊标准,重点畅通患者向下转诊渠道。逐步增加公立医院通过基层医疗卫生机构和家庭医生预约挂号和转诊服务号源,上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。逐步提高预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例。逐步减少三级医院普通门诊中常见病、多发病、慢性病的就诊人次。鼓励上级医院出具治疗方案,在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成,在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制,完善治疗—康复—长期护理服务链。以提升基层医疗卫生服务能力和引导优质医疗资源下沉为导向,推动构建不同形式的医疗联合体,以业务技术、管理、资产为纽带形成责任和利益共同体。探索康复医疗服务分级诊疗试点。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。制订佛山市医师多点执业工作方案,推进和规范医师多点执业,促进优质医疗资源下沉到基层。 

  2.推进和规范医联体建设。按照政府主导、自愿组合、区域协同、方便群众的原则,破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒,推动优质医疗资源共享和下沉基层,建立医疗资源纵向联合体,形成责、权、利明晰的区域协同服务模式,促进提升基层服务能力。鼓励组建人、财、物、信息和技术等资源高度统一的紧密型医联体或医院集团。探索通过医师多点执业、加强基层医疗卫生机构药物配备、对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等方式,引导医联体内部形成顺畅的转诊机制。积极引导公立医院参与分级诊疗,进一步完善医保支付和医疗服务价格政策,形成医保差异支付,引导三级公立医院收治疑难复杂和危急重症患者,逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。 

  3.全面实施家庭医生签约服务制度。在基层医疗卫生机构组建全科医生服务团队,对签约居民提供基本医疗、基本公共卫生和个性化健康管理等服务,签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人分担。通过签约居民优先就诊、畅通双向转诊、慢性病长处方等优惠政策,引导签约居民优先利用家庭医生服务,构建以家庭医生为基础的有序诊疗秩序。完善家庭医生收入分配机制和综合激励机制,签约服务费主要用于对全科医生团队的激励。家庭医生签约服务制度优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等人群,以及高血压、糖尿病、结核病等慢性病和严重精神障碍患者。到2017年年底,家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上,重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。到2020年,将签约服务扩大到全人群,基本实现家庭医生签约服务制度全覆盖。 

  4.建立健全区域卫生资源共享机制。大力推进面向基层、偏远地区的远程医疗服务体系建设,利用信息化手段促进医疗资源纵向流动,鼓励二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程服务,提高优质医疗资源可及性和服务效率。鼓励社会力量举办区域医学检验、医学影像、病理诊断、消毒供应和血液净化机构,鼓励公立医院面向区域提供相关服务,实现区域资源共享。加强医疗质量控制,实现同级医疗机构间以及医疗机构与独立检查检验机构间检查检验结果互认。加快区域信息平台建设,完善分级诊疗信息管理功能。到2020年,分级诊疗信息管理基本覆盖全部医院、卫生院和社区卫生服务中心。 

  5.提升基层医疗卫生服务能力。加强基层医疗卫生服务能力建设,实施《佛山市医疗卫生强基创优行动计划(2016—2018年)》,以常见病、多发病诊断和鉴别诊断为重点,强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设。加强基层医疗卫生机构能力建设和学科建设,重点加强传染病、精神疾病、急诊急救、重症医学、肾脏内科(血液透析)、妇产科、儿科、中医、康复等临床专科建设。推动基层医疗卫生机构开展康复综合评定等医疗康复项目。鼓励大医院医师、退休医师到基层医疗卫生机构执业或开设诊所,制定城市高级职称医务人员到基层医疗卫生机构坐诊特殊政策,把大医院的技术传到基层。鼓励公立医院资源丰富的区域将过剩的公立医院转型为社区卫生服务机构、专科医院、康复医院和护理院。规范社区卫生服务管理,提升社区卫生服务能力。促进先进适宜技术的普及普惠,提升基层疾病诊疗水平。放开基层医疗卫生机构医疗技术临床应用限制。允许卫生院、社区卫生服务中心在保持公益一类性质不变的情况下,实行公益一类财政供给、公益二类事业单位管理。探索多种形式举办基层医疗卫生机构,鼓励与上级医疗机构一体化运作。进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资制度,可按规定提取一定比例用于增发奖励性绩效工资,不纳入绩效工资总量。巩固完善多渠道补偿机制,落实基层医疗卫生机构核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法。建立完善机构负责人目标管理责任制考核机制,对机构负责人实行任期目标管理责任制,对其他人员的考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等。 

  6.科学合理引导群众就医需求。合理引导群众首诊需求,实现“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的就医秩序,提高基层首诊率。结合功能定位,明确不同级别医疗机构的医疗服务范围,对于超出功能定位和服务能力的疾病,为患者提供相应转诊服务。在三级医院及具备条件的二级医院推行“日间手术”。推行基于技术能力的分级诊疗模式,完善双向转诊程序,建立二、三级医院全科医学科与家庭医生转诊对接机制。引导社会力量举办康复医院、护理院,显著增加慢性病医疗机构提供康复、长期护理服务的医疗资源,加强残疾人专业康复机构建设,形成疾病诊疗—康复—长期护理连续服务模式。2018年年底前,要制订转诊指导目录,重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道。 

  (二)建立现代医院管理制度。 

  1.落实政府办医主体责任,实行管办分开,研究设立公立医院管理机构。改革公立医院管理体制,按照政事分开、管办分开、简政放权、提高效率的原则,加快建立“回归公益性、调动积极性、保障可持续性”的管理体制和运行机制。加快转变政府职能,全市各级有关行政主管部门从直接管理公立医院转变为行业管理,强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。成立公立医院管理委员会,履行政府办医主体职能,负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等。明确办事机构,承担管理委员会的日常工作,统筹整合对公立医院的管理职责,加强对公立医院的管理,承担政府办医职责。 

  2.落实公立医院运营管理自主权,建立现代公立医院管理制度。各级各类公立医院应制定章程,明确医院的职责。明确落实公立医院人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。建立健全公立医院内部决策和制约机制,实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行。落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、岗位管理制度、工资分配方案等民主管理权。资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。制定和实施院长聘任管理制度、任期目标责任制和考核问责制。探索建立和实施公立医院院长目标年薪制。公立医院要按照医院财务管理制度等规定,根据发展定位、发展规划、工作目标和资源状况,强化成本核算,严格执行预算并进行监控分析和评价,实现全程动态管理。加强预决算、成本核算、经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。实施公立医院财务报告制度和审计制度。实施三级公立医院总会计师制度。推进实施后勤保障与服务社会化改革措施。加强公立医院党的建设,发挥公立医院党委的领导核心作用,全面加强公立医院基层党建工作。 

  3.完善公立医院绩效评价制度和信息公开制度。建立以公益性为导向的公立医院绩效考评体系,突出功能定位、职责履行、质量与安全、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制、可持续发展能力和社会满意度等考核指标。完善公立医院绩效工资制度,结合公立医院功能定位、人员总额、工作负荷、服务质量、服务效果等,合理确定绩效工资总量,建立绩效工资水平动态调整机制。对工作时间之外劳动较多、高层次医疗人才集聚、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗机构,在核定绩效工资总量时予以倾斜。加强对医务人员的长期激励,建立以公益性为导向的绩效考核机制,适度提高薪酬水平。加强对公立医院的绩效评价考核和结果应用,考核结果与公立医院财政补助、医保基金支付、薪酬总体水平、医疗卫生机构登记评审以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。各级公立医院要探索建立以需求为导向,以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。完善公立医院信息公开制度,每年向社会公布收支情况、绩效考核、质量安全、价格、转诊、医疗费用和满意度等信息,并进行排序和公示。利用信息化手段对所有公立医院门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。开展对公立医院进行第三方专业机构评价,强化社会监督。 

  4.建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。在现有编制总量内,合理核定公立医院编制总量或聘用制人员指标,创新机构编制管理方式,逐步实行公立医院机构编制备案制管理。开展公立医院人事管理制度改革,在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面,对编制内外人员待遇统筹考虑。实行聘用制度、岗位管理制度、公开招聘制度等人事管理制度。简化专业技术人员招聘程序,对医院紧缺的专业技术人员或高层次人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘。人员由身份管理向岗位管理转变,形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。增加基层医疗卫生机构中、高级岗位比例,拓宽医务人员职业发展空间。按照国家部署,探索实行院长年薪制,制定年薪标准、考核评价办法。探索医务人员目标年薪制,将综合绩效考核结果与收入分配挂钩。允许公立医院突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。力争到2018年,人员经费支出占业务支出比例达到40%以上。医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查和检验等业务收入挂钩。 

  5.全面取消药品和医用耗材加成,破除以药补医机制,建立科学补偿机制。2017年全市所有公立医院取消药品(中药饮片除外)和医用耗材加成。公立医院因取消加成而减少的收入,按照调整医疗服务价格补偿80%,财政专项补偿10%,医院自行消化10%的原则予以补偿。切断医院和医务人员与药品、医用耗材间的利益链,建立和完善医药费用管控制度,严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法,改变公立医院收入结构,提高业务收入中技术劳务性收入的比重,降低药品和卫生材料收入的比重,确保公立医院良性运行和发展。2018年全市公立医院药占比(不含中药饮片)总体降到30%以下,百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到18元以下。 

  6.建立可持续的财政投入保障机制。贯彻落实国家、省关于完善政府卫生投入政策,制定实施公立医院补偿政策,科学界定并落实政府投入责任,将符合政府保障范围、符合区域卫生规划的公立医院基本建设及设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务、保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等经费纳入政府预算。落实对中医院(民族医院)、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补偿方式,逐步建立与公立医院绩效考核和国有资产保值增值考核相结合,与人员总额、床位、工作量挂钩的财政补助新机制。按照有关规定,逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。 

  (三)建立高效运行的全民医疗保障制度。 

  按照保基本、兜底线、可持续原则,围绕资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化3个关键环节,建立高效运行的全民医疗保障体系。坚持精算平衡,完善筹资机制,以医保支付方式改革为抓手推动全民基本医保制度提质增效。建立起较为完善的基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助衔接互动、相互联通机制。 

  1.完善全民医保体系。深入推进基本医疗保险一体化改革,整合职工医疗保险和居民医疗保险制度,建立基本医疗保险城乡一体化制度。巩固基本医疗保险覆盖面,建立健全与城乡居民人均可支配收入挂钩的筹资机制。严格控制医保支付范围外费用的使用,逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例之间的差距。到2020年,基本医保参保率稳定在98%以上。 

  2.加强医保经办管理职能。设置市医保基金管理中心,承担医疗保险管理、药品和医用耗材集中采购管理等职能,以及基金支付和管理、药品和医用耗材采购和费用结算、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和结算等经办职能。充分发挥医保对药品和医用耗材生产流通企业、医院和医生的监督制约作用。加大推进医保支付方式改革的力度,进一步发挥医保对医疗费用不合理增长的控制作用。加快医疗保险大数据信息平台建设,大力发展“互联网+医保”。大力拓展社保卡应用领域,将更多公共服务项目归集到社保卡,实现包括门诊挂号、医疗付费、异地结算等公共服务“一卡通”。完善医保医师管理制度。强化基本医保基金监管,加强对骗保欺诈等医保违法行为的查处。完善医疗保险对医疗服务的监控机制,将监管对象由医疗机构延伸至医务人员。 

  3.深化医保支付制度改革。进一步发挥医保对医疗费用不合理增长的控制作用。全面开展付费总额控制,科学编制支出预算,制定医保基金支出总体控制目标并细化分解到各医疗卫生机构,确保基金支出稳定可控。在总额控制的基础上,推行以按病种付费为主,按人头付费、按床日付费、按服务单元付费等相结合的复合型付费方式,考虑增加中医中药特色疗法的病种。探索实行按疾病诊断相关分组付费(DRGs)方式。不断提高医疗保险付费方式的科学性,促进医疗机构之间有序竞争和资源合理配置,提高基金绩效和管理效率。建立结余留用、合理超支分担的激励约束机制,激发医疗机构规范行为、控制成本的内生动力。完善定点医疗机构协议管理和信用管理,建立健全考核评价和动态准入、退出机制。加快推进临床路径管理,实施临床路径管理的病例数占公立医院出院病例数的比例逐步提高到50%。根据临床路径的推进情况,同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面,2017年实现按病种付费的病种数逐步达到100个以上。 

  4.完善重特大疾病保障制度。健全完善大病保险制度,逐步提高大病保障水平并向贫困人群倾斜,提高大病保险对贫困人群支付的精准性。全面开展重特大疾病医疗救助工作,在做好低保对象、特困人员等医疗救助基础上,将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等低收入救助对象,以及因病致贫家庭重病患者纳入救助范围,发挥托底保障作用。逐步形成医疗卫生机构与医保经办机构间数据共享机制,推动基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险有效衔接,全面提供“一站式”服务。 

  5.推动商业健康保险发展。支持和鼓励商业保险机构开发各类医疗、疾病保险和失能收入损失保险等各类商业健康保险产品。支持保险机构提供健康管理服务,探索管理式医疗。有条件的地区可按照职工自愿原则,探索使用一定比例的个人账户金额购买补充医疗保险。在确保基金安全和有效监管的前提下,鼓励创新经办服务模式,以政府购买服务方式委托具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保经办服务,承办大病保险。加快发展个人税收优惠型商业健康保险,鼓励企业、个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险。 

  (四)建立规范有序的药品、医用耗材供应保障制度。 

  实施药品生产、流通和使用全流程改革,推动各级各类公立医疗机构全面配备、优先使用基本药物,完善基本药物供应体系,理顺药品价格,实现药品质量保障、价格合理、供应充分。 

  1.推进药品流通体制改革。贯彻落实药品购销“两票制”,进一步降低药品虚高价格。开展公立医疗机构药品和医用耗材供应链改革。探索开展以市为单位在省药品第三方电子交易平台、广州集团采购组织或深圳集团采购组织上自行采购。鼓励各区和各医院对药品探索联合组团议价采购,降低药品价格,发挥“带量采购、量价挂钩、以量降价”的作用,提高议价能力,提升议价效果。在市人力资源社会保障局的主导下,由市医保基金管理中心负责落实公立医院药品和医用耗材供应链改革。完善药品风险监测网络,建立健全药品预警和应急处置机制,确保人民群众用药安全。 

  2.调整完善基本药物制度。完善基本药物目录管理,推动医疗机构优先配备使用基本药物。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生站实施基本药物制度成果,推动基本药物的目录、标识、价格、配送、配备使用等方面实行统一政策。推动医联体内药物进购、配送、储存与使用一体化。促进基本药物公平可及,加强儿童、老年人、慢性病人、结核病人、严重精神障碍患者和重度残疾人等特殊人群基本用药保障。推进全市公立医疗机构合理用药信息直报系统建设,将合理用药检查工作转为常态化管理。 

  3.完善药物政策体系。采取综合措施推动医药分开,切断医院和医务人员与药品、医用耗材间的利益链。医疗机构不得限制处方外流,患者可凭处方到零售药店购药。推进药品零售企业分级管理,建立分级管理体系。完善医疗机构规范化药房建设,使零售药店逐步成为向患者售药和提供药学服务的重要渠道。探索建立医院总药师制度,完善医疗机构和零售药店药师管理制度。 

  4.强化药品价格监管。进一步完善药品价格形成机制,强化价格、医保、集中采购等政策的衔接,坚持分类管理,实行不同的价格管理方式。加强对市场竞争不充分的药品和高值医用耗材的价格监管。对价格变动频繁、变动幅度较大的,适时开展专项调查,对价格垄断、欺诈、串通等违法行为依法予以查处。强化药品价格行为监管,建立健全药品价格信息监测预警和信息发布制度,积极引导行业组织和市场主体加强诚信建设,自觉维护市场价格秩序。建立健全医保药品支付标准,结合仿制药质量和疗效一致性评价工作,逐步按通用名制定药品支付标准。 

  5.加强药品质量安全监管。加强药品效期管理,规范过期药品等废弃药品的处置。构建药品安全信息平台,建立药品生产经营主体及其产品的溯源信息体系,努力实现药品从出厂到患者的每个环节来源可溯、去向可查。加强部门协调配合,依法依规严厉打击药品注册申请中数据造假、制售假劣药品、挂靠经营、“走票”、商业贿赂、非法经营等违法犯罪行为。完善药品公共信息公开机制,公开价格、质量等信息,接受全社会监督。 

  (五)完善综合监管执法制度。 

  构建多元化监管体系,完善政府监管主导、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的综合监管体系,建立健全职责明确、分工协作、运行规范、科学有效的综合监管长效机制,推动监管重心转向全行业监管。 

  1.建立“放管服”相结合的监管机制。坚持简政放权、放管结合、优化服务协同推进。进一步转变政府职能,推进医药卫生领域的行政审批制度改革。对确需保留的行政审批事项,建立清单制度并向社会公示。转变监管理念,更加注重加强事中事后监管。促进医疗卫生机构转变服务模式,改善服务质量。 

  2.整合卫生计生监督行政执法资源,大力推进综合监督行政执法。完善卫生计生综合监督行政执法体系,在卫生计生领域内推进并加强卫生计生综合监督行政执法,加强卫生计生综合监督行政执法队伍建设,切实提高卫生计生综合监督行政执法水平。健全计划生育、公共卫生、医疗服务等综合监管机制,落实医疗机构和执业人员诚信体系建设等措施。提升综合监督执法能力。积极推进监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法人员,抽查情况和查处结果及时向社会公开。积极推进卫生计生监督执法全过程记录,完善医疗卫生机构行政审批和卫生计生日常监督执法事中、事后监管机制。到2020年,对全市各级各类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。按国家规定对营利性和非营利性社会办医疗卫生机构实行分类管理。完善医疗纠纷调解处置机制。严厉打击非法行医,查处租借执业证照开设医疗卫生机构和出租承包科室等行为,查处恶性医疗事故、骗取医保资金、虚假宣传广告、过度医疗、推诿患者、收受“红包”等行为。加强对营利性医疗机构盈利率的管控,加强对医疗广告和健康养生类节目的监管。 

  3.推进医疗卫生机构和执业人员诚信体系建设。逐步推进医疗机构信用评价。健全医疗机构不良执业行为记分和医护人员不良执业行为记分相关制度,完善注册、校验(定期考核)和注销等制度。到2018年,建立全市医院和医师执业监管信息系统,执业医师实行代码唯一制,将执业行为与医师信用评价挂钩。利用信息化手段对所有医疗机构门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。全面建立医保医疗服务智能审核系统,对医疗服务和医疗费用实现事前提示、事中监控预警、事后审核和责任追溯。建立完善质量评价体系,开展医疗服务质量、经济运行评价。 

  4.引导规范第三方评价和行业自律。推动医疗机构考核评价由政府主导逐步向独立第三方评价转变,鼓励符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持、考核评价等工作。支持发展医药卫生领域的各类自律组织,充分发挥其在行业标准化、规范化等方面的积极作用,强化行业自律。鼓励行业协会等社会组织和个人对政府部门、医疗机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。引导医疗机构建立内审制度,加强自我管理和自查自纠。 

  (六)促进基本公共卫生服务均等化。 

  加强公共卫生服务体系建设,积极倡导预防为主的健康理念,不断提高重点人群健康保健水平。到2020年,普遍建立比较完善的公共卫生服务体系。 

  1.加强公共卫生服务体系建设。建立健全地方政府牵头的重大疾病防治协作机制,加强公共卫生服务能力建设。继续实施基本和重大公共卫生项目,逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准,完善项目评估机制,遴选优化服务项目和内容。推进政府购买公共卫生服务。完善公共卫生服务项目经费分配方式以及效果评价和激励约束机制,发挥专业公共卫生机构和医疗机构对项目实施的指导和考核作用,考核评价结果与服务经费拨付挂钩。健全公共卫生服务项目经费拨付机制,建立科学合理的使用管理办法。建立健全专业公共卫生人员激励机制,人员和运行经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况由政府预算全额安排。鼓励防治结合类专业公共卫生机构通过提供预防保健和基本医疗服务获得合理收入,建立有利于防治结合的运行新机制。在合理核定工作任务、成本支出的基础上,完善对医疗机构承担公共卫生服务任务的补偿机制。 

  2.在全社会倡导健康理念。倡导预防为主的健康理念,把以治病为中心向以健康为中心转变。充分利用各种媒体,广泛传播疾病防治知识,提高群众健康素养,倡导健康生活方式。将健康教育纳入国民教育体系,培养良好生活习惯。推进新时期爱国卫生运动,深入开展城乡环境卫生整洁行动。 

  3.提高妇女儿童等重点人群健康水平。优化整合全市妇幼保健和计划生育技术服务资源。实施妇幼健康优质服务示范工程。全面实施出生缺陷综合防控项目,降低出生缺陷发生率。加强产科、儿科建设,配强妇幼技术人员,强化高危孕产妇、新生儿管理和服务。大力推进残疾人健康管理,加强残疾人社区康复。 

  (七)充分发挥中医药服务优势。 

  健全中医药服务体系,推进公立中医医院综合改革,中医药健康服务能力和质量明显提高,不断满足人民群众多层次多样化中医药健康服务需求。 

  1.完善中医药服务体系。完善以中医类医院为主体、综合医院等其他类别医院中医药科室为骨干、基层医疗卫生机构为基础、中医门诊部和诊所为补充、覆盖城乡的中医医疗、预防保健服务体系。重点建设一批有示范带动作用的市、区级中医医院,加强基层中医类医院建设。提升综合医院、妇幼保健机构等非中医类医疗机构中医药服务能力,扶持基层医疗卫生机构中医药综合服务区(中医馆)建设。促进社会办中医,发展中医药健康服务业。实施基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划,继续扩大基层中医药服务覆盖面,丰富中医药服务内涵。逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂和针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围,鼓励提供和使用适宜的中医药服务。加强中医适宜技术推广应用,充分发挥中医药在“治未病”、重大疾病治疗和疾病康复中的重要作用。在基层中医药服务体系不健全、能力较弱的地区,将中医医院中医门诊诊疗服务纳入首诊范围。到2020年,所有二级以上中医医院设立“治未病”科,所有社区卫生服务机构、85%的村卫生站能提供中医药医疗、预防保健服务,同时具备相应的医疗康复能力。 

  2.同步推进公立中医医院综合改革。加强中医药行政管理,落实中医药发展政策,投入政策向中医医院倾斜,制定实施差别化的价格调整、绩效考核等政策,建立维护公益性、突出中医药特色优势的公立中医医院运行新机制。加强临床路径推广应用,科学调整中医医疗服务价格。在分级诊疗中,中医医院要充分利用中医药技术方法和现代科学技术,提供急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的中医门诊诊疗服务。创新中医药服务模式,全面提升中医医疗服务质量,打造1—2个国家级区域中医医疗中心和一批中医“名院”“名科”“名医”。 

  (八)统筹推进相关领域改革。 

  1.深化医学教育改革。完善住院医师规范化培训制度,推进专科医师规范化培训制度建设。推行全科医生“5+3”或“3+2”培养模式,加强基地建设和师资培训。到2018年,新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师100%接受住院医师规范化培训,镇(街道)卫生院专科以上学历人员比例提高到45%以上。 

  2.加强卫生人才队伍建设。加快全科医生人才培养步伐,到2018年,每万常住人口有两名以上全科医生,到2020年,每万常住人口有3名以上全科医生。实施卫生专业领军人才培养计划,重点培养学科带头人,建设高层次卫生人才队伍。实施中医药人才传承创新工程,建立健全中医师承教育制度,建设中医医院基层名老中医药专家传承工作室,通过师承模式培养基层中医药骨干人才。 

  3.创新卫生人才使用机制。完善岗位设置管理制度,改善从业环境和薪酬待遇,促进医疗资源向基层流动。进一步扩大全科医生特岗计划实施范围。基层医疗卫生机构内部绩效分配可采取设立全科医生津贴等方式,向承担家庭医生签约服务等临床一线任务的人员倾斜。允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。合理确定编外人员待遇,逐步实现同岗同薪同待遇,激发广大医务人员活力。创新人才评价机制,深化卫生技术人员职称评审改革,完善落实公立医院卫生技术人员晋升职称前到基层服务的政策,落实基层卫生人才职称晋升系列和全科医学职称系列。完善医务人员从事公共卫生服务的激励约束机制。 

  4.优化医务人员执业环境。完善院内调解、人民调解、司法调解和医疗责任保险的医疗纠纷预防及处置体系,构建和谐医患关系。建立卫生人员荣誉制度,增强医务人员职业荣誉感。依法严厉打击涉医违法犯罪行为。全面推行医疗责任保险,到2018年,医疗责任保险覆盖全市所有公立医院。鼓励医院购买医疗意外保险。 

  5.加强医疗卫生信息化建设。构建互联互通、信息共享、业务协同的市、区两级人口健康信息平台,完善以居民电子健康档案、电子病历、电子处方等为核心的基础数据库,为实现连续、协同、整合的医疗卫生服务提供技术支撑。大力加强医疗机构信息系统建设,优化医疗卫生业务流程,提高服务效率和服务质量。全市推广应用佛山市医疗机构双向转诊管理系统,纵向打通各级各类医疗机构之间的便捷转诊通道,提供规范、标准的双向转诊全流程信息化管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划。到2018年,居民健康档案建档率达到90%。建立健全医疗机构信息管理平台,规范管理医疗机构及医护人员执业等信息,为指导市民科学就医提供便利的查询功能。实现医疗机构执业许可、放射诊疗许可、母婴保健许可、医师护士执业许可、行政处罚、非法行医、药技人员等多种信息查询。 

  6.推动医疗卫生与养老服务融合发展。到2017年年底,试点单位至少建立1个社区医疗养老联合体,依托社区卫生和养老服务平台为老年人提供医养结合服务,其他各区根据实际情况开展相关工作;全市100%的医疗机构优先为老年人提供挂号、就医等便利服务,70%以上的养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。到2020年,所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。 

  五、保障措施 

  (一)明确进度安排。 

  各区要按照国家、省的目标要求,结合实际,制定“十三五”深化医药卫生体制改革规划,明确深化医药卫生体制改革主要目标,路径和具体措施。 

  (二)强化组织保障。 

  全市各级、各部门要将深化医药卫生体制改革作为全面深化改革的重要内容,抓好责任分工机制、督查落实机制,将深化医药卫生体制改革完成情况纳入全面深化改革绩效考核和政府目标管理绩效考核,严肃问责改革推进不力的地区和个人,表彰奖励积极创新、成效显著的地区和个人。全市各级政府和各部门主要领导负总责,分管领导具体负责,围绕公立医院综合改革的各项要求,分解工作任务,明确各部门职责,责任到人,确保落实。全市各有关部门要进一步解放思想,大胆改革,各司其职,加强部门间沟通联动,完善配套改革措施。 

  (三)加强宣传引导。 

  要坚持正确舆论导向,做好医务人员和人民群众的宣传动员工作,营造深化医药卫生体制改革的良好氛围。及时、妥善回应社会关切的改革问题,提升群众获得感。 

   

  附件:佛山市“十三五”时期深化医药卫生体制改革主要目标 

   

   

   

附件 

佛山市“十三五”时期深化医药卫生 

体制改革主要目标 

分类

序号

指标内容

主要目标

1

2017年,基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架。到2020年,覆盖全体居民的基本医疗卫生制度进一步完善。

2

居民人均预期寿命提高到81岁,孕产妇死亡率下降到10/10万以下,婴儿死亡率下降到3‰以下,5岁以下儿童死亡率下降到8‰。

3

个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到25%以下。

分级诊疗制度

4

分级诊疗模式基本形成,基本建立符合市情的分级诊疗制度。

5

所有社区卫生服务机构以及85%以上的村卫生站能提供中医药医疗、预防保健服务,同时具备相应的医疗康复能力。

6

2017年,家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上,重点人群签约覆盖率达60%以上。到2020年,力争将签约服务扩大到全人群,基本实现家庭医生签约服务制度的全覆盖。

7

2017年,基层医疗卫生机构(含镇街二级医院)诊疗量占总诊疗量比例达65%以上。

现代医院管理制度

8

2017年,各级各类公立医院全面推开综合改革,初步建立决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的管理体制和治理机制。

9

2017年,公立医院药占比(不含中药饮片)总体降到30%左右,百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下。

10

基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度,建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制和科学合理的补偿机制。

11

全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策,建立由服务收费和政府补助两个渠道的补偿新机制,细化落实政府对中医医院投入倾斜政策,逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务。

12

2017年,公立医院医疗费用监测和考核机制建立健全,全市医疗费用增长幅度降到9.5%以下。到2020年,医疗费用增长幅度稳定在合理水平。

全民医疗保障制度

13

基本医保参保率稳定在98%以上。

14

基本医保政策范围内住院费用支付比例稳定在75%左右。

15

医保支付方式改革逐步覆盖所有医疗机构和医疗服务,普遍实施适应不同疾病、不同服务特点的多元复合式医保支付方式,按项目付费占比明显下降。

药品供应保障制度

16

实现药品购销“两票制”。

17

完善药品价格形成机制,形成药品价格、医保、集中采购有效衔接。

综合监管制度

18

各级各类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。

19

医疗责任险覆盖全市所有公立医院和基层医疗卫生机构。

20

建成信息公开平台。

中医药服务体系

21

二级以上中医医院设立“治未病”科。

相关领域改革

22

新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师100%接受住院医师规范化培训,基本建立起专科医师规范化培训制度。

23

基本公共卫生服务均等化的机制基本完善。

24

每万常住人口有3名全科医生。

25

按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医预留规划空间,同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。