原文下载：佛山市人民政府办公室转发市国资委关于以管资本为主推进职能转变工作意见的通知

佛山市人民政府办公室转发市国资委关于

以管资本为主推进职能转变工作意见的通知

各区人民政府，市政府有关部门、直属有关机构：

　　经市人民政府同意，现将市国资委《关于以管资本为主推进职能转变工作的意见》转发给你们，请认真贯彻落实。执行中遇到问题，请径向市国资委反映。

　　佛山市人民政府办公室

　　2020年6月29日    

关于以管资本为主推进职能转变工作的意见

市国资委

　　为深入贯彻落实市委、市政府关于深化国资国企改革的决策部署，加快推进国资监管职能转变工作，按照《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于印发〈国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见〉的通知》（国资发法规〔2019〕114号）、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于印发〈国务院国资委授权放权清单（2019年版）〉的通知》（国资发改革〔2019〕52号）、《广东省人民政府办公厅关于转发广东省国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（粤府办〔2018〕30号）和《广东省人民政府关于印发广东省推进国有资本投资、运营公司改革试点实施方案的通知》（粤府〔2019〕19号）有关文件精神，结合我市实际，提出以下工作意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。高举习近平新时代中国特色社会主义思想旗帜，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，按照高质量发展的根本要求，立足佛山实际，坚持权责统一、应放尽放、能授则授、放开搞活的原则，以提高国有资本运营效率、增强国有企业活力为中心，进一步推进职能转变，精简监管事项，优化部门职能，改进监管方式，全面加强党的建设，加快实现以管资本为主强化国有资产监管，积极探索国有资本投资、运营公司试点工作，促进国有资本合理流动，全面激发各层级企业活力，不断提高监管效能和服务质量，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失，打造一批在粤港澳大湾区乃至华南地区具备核心竞争力和重大影响力的骨干企业。

　　（二）职能定位。市国资委根据市人民政府授权对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权，以管资本为主加强国有资产监管，“放活、管好、优化、放大”国有资本，全面激发各层级企业活力，重点管好国有资本布局、规范国有资本运作、提高国有资本回报、维护国有资本安全。

　　二、转变国资监管职能

　　（一）强化分类监管。按照市场竞争类、公益基础类、金控投资运营类、功能类和文化类对市属企业进行分类，进一步实施分类监管、分类考核，分类推进、协同发力。公益基础类企业主业以发展保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主，抢抓粤港澳大湾区建设机遇，打造重大基础设施建设主力军。市场竞争类企业按照产业化、市场化、专业化、资本化原则优化企业法人治理结构，提升市场竞争能力。对主要经济效益指标和企业负债率等指标不搞“一刀切”，促进各市属企业做强做优做大。

　　（二）强化主业管理。围绕做强做优主业，制定投资负面清单，完善投资项目后评价等制度，引导企业聚集实体经济，防止重大违规投资。优化投资方向，推动国有资本向基础性、公共性、平台性、资源性、引领性等领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，向价值链中高端集中，更好地发挥国有经济的主导作用。

　　（三）强化并购重组管理。督促市属企业切实规范对外兼并重组行为，加强对项目可行性研究，重点关注项目经营状况、市场竞争力及未来发展规划，深入开展尽职调查，指导企业做好各类风险预判与防控，加强投后管理，确保项目生产经营的后续稳定与发展。

　　（四）强化国有资本运作。以国有资本保值增值为核心，分类引导、稳妥规范发展混合所有制经济，推动经营性国有资产证券化，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能，构建市属企业上市后备梯队。健全国有资本市场化退出机制，加快处置低效无效资产，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换。加强产权登记、国有资产交易流转、资产评估、资产统计、清产核资等基础管理工作，确保资本运作依法合规、规范有序。

　　（五）强化董事会建设。建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事会、总经理行权行为，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构，进一步厘清企业党委、董事会、经理层等治理主体的权责边界。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者，以及经营管理者依法行使用人权相结合，建立健全职业经理人制度，切实加强董事会对经理层落实董事会决议情况的监督。加强董事会建设，推行外部董事制度，兼顾专职和兼职外部董事两种方式，优化董事会结构，在条件具备的情况下，逐步实现董事会外部董事占多数，进一步提升董事会科学决策水平。建立健全董事会和董事考核评价制度，形成符合公司治理要求的激励与约束机制。对董事会运作规范的企业，逐步授予出资人部分权利，落实董事会职权。

　　（六）强化考核激励机制。实现业绩考核与薪酬分配协同联动，进一步发挥考核分配对企业发展的导向作用，实现“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”。改进考核体系和办法，强化目标管理、对标考核、分类考核、“一企一策”，对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行差异化考核，建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。对市场化选聘的职业经理人建立市场化薪酬考核分配制度。

　　（七）强化预算财务监督。整合经济运行分析和统计评价职能，强化全面预算管理、财务动态监测分析、财务监督检查和财务决算审计等基础性工作，加强对监管企业整体财务状况的监督，形成事前规范、事中监督、事后问责的闭环监督工作体系。进一步完善财务风险防控机制，重点加强财务风险监测、预警，强化负债规模和负债率双指标管控，重点监管国有企业合并年度财务报告反映财务信息的真实性、准确性，切实防范债务风险。优化国有资本经营预算与支出管理，强化财务决算管理和重大财务事项监管，实现资本收益预期可控和保值增值。

　　（八）强化境外国有资产监督。鼓励支持境外企业积极融入国家重大发展战略，加强对境外投资、企业运营和产权状况等方面的监督，指导督促监管企业加强境外资金管理，依法划定并严守企业海外经营行为红线，确保企业境外国有资产安全可控、有效运营。

　　（九）强化内部审计监督。重点督促企业风险防控体系建设，监管国有资产质量和安全、债务和担保规模，督促企业内部审计部门及时发现、报告企业重大风险。着力建立健全风险防范和整改机制，加强企业内部审计人员培训，形成专门的监督检查力量，督促内审人员对突出问题组织开展专项核查，督促监管企业强化内部控制体系建设，开展内部控制评价。

　　（十）强化重大决策监督。督促监管企业进一步完善“三重一大”等决策制度，贯彻落实国有企业重大决策民主集中制操作规程，细化各层级决策范围、事项和权限，严格落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。严格落实职工参与、专家论证、风险评估、法律审核、集体决策等程序要求，健全依法决策机制。完善ERP系统，加强对监管企业重大决策过程的有痕监督，完善国有资产和国有企业信息公开。

　　（十一）强化约束问责机制。建立健全违法违规经营投资责任追究制度，完善责任倒查和追究机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。加大责任追究力度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、党纪政纪处分和移送司法机关追究刑事责任等手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失案件。

　　（十二）强化国有企业党的领导。建立健全党建工作责任制，强化监管企业党建工作考核，加强混合所有制企业党建工作，发挥党组织的领导作用，实现党的领导与完善公司治理相统一。坚持党管干部原则，严格执行国有企业领导人员选任标准，建立科学合理的考核评价体系。落实全面从严治党政治责任，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，完善企业领导人员履行管党治党责任追究制度。建立国有企业内部全覆盖的监督网络，提升监督实效。

　　三、精简国资监管事项

　　（一）取消一批监管事项。在国务院国资委授权放权清单（2019年版）和省国资委精简国资监管事项的基础上，取消市国资委对部分监管事项的审核，由企业依法自主决策。

　　（二）下放一批监管事项。因企制宜、因企施策，分类下放监管事项，依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，延伸到子企业的管理事项，原则上归位于市属一级公司、直管企业，不干预企业经理层和职能部门的管理工作。

　　（三）授权一批监管事项。根据市属企业治理能力、管理水平和实际情况，分类授权监管事项。市属一级公司、直管企业进一步明确各治理主体行权履职边界，层层落实责任，确保国有资产保值增值。国有资本投资、运营试点企业进一步加大授权放权力度，做到层层“松绑”，全面激发试点企业各层级活力。

　　（四）移交一批社会公共管理事项。落实政资分开原则，立足国有资产出资人代表职责定位，全面梳理市国资委配合承担的社会公共管理职能，结合我市机构改革和工作实际，提出分类处理意见建议，交由相关部门和单位行使。

　　（五）调整一批市政府审批事项。市人民政府授权市国资委对市属一级企业、直管企业的下属企业因全部转让国有资产、部分转让国有资产导致国家对该下属企业不再具有控股地位的，或增资导致国家对该下属企业不再具有控股地位的事项进行审批。

　　四、开展国有资本投资、运营公司试点

　　（一）功能定位。国有资本投资公司、运营公司均为在市人民政府授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。

　　国有资本投资公司要以服务我市战略需要、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以对核心业务战略管控和财务管控为主，依托资本市场开展投资融资、产业培育、资本运作等，优化国有资本布局结构，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，发挥引领区域经济发展的重要力量。

　　国有资本运营公司要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性管控为主，通过股权运作、基金投资、资本整合、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，促进国有资本合理流动，优化国有资本资源配置，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资产保值增值和价值最大化。

　　（二）试点路径。结合我市国有资本的实际情况，可采取改组和新设两种方式组建国有资本投资、运营公司。选择试点应充分考虑企业业务结构、市场竞争力、经营管理水平、资本运作能力等。市国资委组织市属企业按照现代企业制度要求，结合实际制订切实可行的试点方案，方案内容包括但不限于试点对象和组建方式、试点目标和原则、试点定位和发展目标、试点具体措施、试点授权机制和实施保障机制。组建国有资本投资、运营公司的企业要按照有关规定履行内部审批决策程序。国有资本投资、运营公司试点方案经市国资委审核，按程序报市人民政府批准后实施。

　　（三）试点条件。改组方式组建的国有资本投资、运营公司原则上应同时具备以下条件：

　　1.具备较强市场竞争力。国有资本投资公司的主业应符合本地区战略布局且具有一定产业整合能力。

　　2.资产负债率不超过行业预警线。

　　3.所持有资产产权清晰，无重大资产纠纷，具备实行混合所有制和股权多元化改革的条件。

　　4.治理结构完善，运行管理规范，内控机制健全，风险管控能力强，近3年未出现重大资产损失。

　　5.历史遗留问题处理妥当或已有妥善解决方案，不造成企业重大经营负担。

　　（四）授权机制。

　　1.市人民政府授权市国资委依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。市人民政府负责审批市国资委报送的国有资本投资、运营公司战略目标和具体规划，确保符合我市战略目标和国有资本布局。

　　2.市国资委结合市属企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，按照“一企一策”和“动态授权”原则，有侧重、分先后地向符合条件的市属企业开展授权放权，维护好股东合法权益。对未纳入试点的其他市属企业，充分落实企业的经营自主权，市国资委主要对市属一级公司、直管企业层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预以下各级企业生产经营具体事项。

　　国有资本投资、运营公司是试点工作的责任主体，负责按照战略目标和国有资本布局制定并实施企业的战略目标和具体规划，对授权范围内的国有资本履行出资人职责，并在企业内部先行探索，优化国有资本布局、提高资产运行效率、实现国有资产保值增值。

　　（五）治理结构。国有资本投资、运营公司不设股东会，由市国资委行使股东会职权，也可授权国有资本投资、运营公司董事会行使股东会部分职权。

　　1.党组织。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。按照“双向进入、交叉任职”的原则，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、经理层，董事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子。党组织书记、董事长由1人担任，党员总经理一般担任党组织副书记，规模较大的应配备1名专职副书记。对于重大经营管理事项，党组织研究讨论是董事会、经理层决策的前置程序。依照有关规定在国有资本投资、运营公司设置纪检监察机构，履行相应职责。

　　2.董事会。国有资本投资、运营公司设立董事会，根据授权，负责公司发展战略和对外投资，经理层选聘、业绩考核、薪酬管理，向所持股企业派出董事等事项。保障国有资本投资、运营公司推荐外部董事等权利，外部董事应在董事会中占多数，职工董事由职工代表大会选举产生。董事会设董事长1名，可设副董事长。董事会下设专门委员会。董事会成员按照干部管理权限确定，由市国资委按照有关规定办理手续。外部董事由市国资委根据董事会结构需求，选择合适人员担任。

　　3.经理层。国有资本投资、运营公司的经理层根据董事会授权负责国有资本日常投资运营。董事长、总经理分设。党组织隶属市国资委党工委管理，公司领导班子及其成员的管理按照干部管理权限确定。规范职业经理人选聘、考核评价、薪酬激励和管理监督，完善管理办法和配套政策，在二级及以下公司加大推行职业经理人力度。董事长、董事（外部董事除外）、高级经理人员，不得在其他企事业单位、营利性组织和社会服务机构兼职，可根据工作需要在所任职企业出资企业（包括全资、控股或者参股企业）兼职。其中，董事长原则上不得在所任职企业出资企业兼职。

　　（六）运行模式。

　　1.组织架构。按照市场化、规范化、专业化的管理导向，建立职责清晰、精简高效、运行专业的管控模式，分别结合职能定位具体负责战略规划、制度建设、资源配置、资本运营、财务监管、风险管控、绩效评价等事项。

　　2.履职行权。积极推动所持股企业建立规范、完善的法人治理结构，并通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所持股企业发展，实现有关战略意图。委派的董事、监事要依法履职行权，对企业负有忠实义务和勤勉义务，切实维护股东权益，不干预企业日常经营。

　　3.选人用人机制。建立派出董事、监事候选人员库，由董事会下设的提名委员会根据拟任职公司情况提出差额适任人选，报董事会审议、任命。同时，要加强对派出董事、监事的业务培训、管理和考核评价。

　　4.财务监管。严格按照国家有关财务制度规定，加强公司财务管理，防范财务风险。督促所持股企业加强财务管理，落实风险管控责任，提高运营效率。

　　5.收益管理。以出资人身份按照有关法律法规和公司章程，对所持股企业的利润分配进行审议表决，及时收取分红，并依规上交国有资本收益和使用管理留存收益。

　　6.考核机制。国有资本投资公司建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司建立财务管控模式，对所持股企业考核侧重于国有资本流动和保值增值状况。

　　（七）监督与约束机制。

　　1.完善监督体系。加强对国有资本投资、运营公司的统筹监督，提高监督效能。加强纪检监察机构建设，强化对党组织、董事会、经理层的监督和企业领导人员廉洁从业、行使权力、遵纪守则等的监督。国有资本投资、运营公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，依法依规及时准确披露公司有关信息，建设阳光国企，主动接受社会监督。

　　2.实施绩效评价。国有资本投资、运营公司要接受市国资委的考核评价。考核评价内容主要包括贯彻国家、省、市发展战略、落实国有资本布局和结构优化目标、执行各项法律法规制度和公司章程、重大问题决策、国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。

　　3.依法依规追责。国有资本投资、运营公司在授权范围内依法依规经营。落实好“三个区分开来”精神，严格划分失误与失职、敢为与乱为、负责与懈怠、为公与谋私的界限。对违反法律或相关法规、未履行或未正确履行职责，在经营、投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果的行为，经调查核实和责任认定，对相关责任人依法依规进行追责，并追究企业党组织的主体责任和企业纪检监察机构的监督责任。

　　五、组织实施

　　（一）加强统筹，稳步推进。市国资委要全面对照国务院国资委和省国资委最新的下放权限要求，该放的放权到位，该管的管住管好，实现授权和监管相统一、放活和管好相统一，精心谋划完善新一轮监管权责清单，建立健全动态调整机制。市属一级企业、直管企业和国有资本投资、运营公司试点企业要夯实管理基础，优化集团管控，健全完善风险、内控和合规体系，确保各项授权放权接得住、行得稳、管得好。

　　（二）落实任务，按期完成。至2020年年底，调整公布新一轮监管权责清单，加强债务管理严控债务风险暂行办法，制定监管企业投资负面清单，制定新的外部董事考核评价办法和职业经理人选聘、薪酬、考核等相关制度，加强党的建设和党风廉政建设制度等。在国资监管改革的重要领域和关键环节取得决定性成果，推动我市国资监管制度更加成熟，国有资本配置效率显著提高，国有经济控制力、影响力、竞争力和抗风险能力明显增强。

　　（三）积极探索，各方配合。通过试点探索构建一批国有资本投资、运营主体，明确试点企业功能定位，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实现国有资本市场化运作，发挥国有资本投资、运营公司平台作用。严格落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。简化工商税务登记、变更程序。鼓励国有资本投资、运营公司妥善解决历史遗留问题、处置低效无效资产。市委组织部及市发展改革局、财政局、人力资源社会保障局、市场监管局、国资委，市税务局等部门按照职责分工制定落实相关配套措施，密切配合、协同推进试点工作。

　　各区可参照本意见要求，结合本区实际情况制订本级国有资产监管机构推进职能转变方案。

附件：精简的市国资委监管事项（2020年版）

附件

精简的市国资委监管事项（2020年版）

一、取消事项

二、下放事项

三、授权事项

四、对国有资本投资、运营公司试点企业授权放权事项

　　说明：1.市国资委加强跟踪督导，根据授权放权的执行情况和实施效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权放权事项；

　　　　　2.未列出的事项继续执行《市国资委关于下放、取消和授权管理一批行政审批及监管事项权限的通知》（佛国资改〔2018〕72号）。如有调整，另行通知。