一、制定背景

　　（一）必要性

　　2017年，我市出台了《佛山市政府投资市属非经营性项目代建管理办法》。该办法只对“政府投资市属非经营性项目”，在施行过程中，区、镇（街道）两级或参照执行，或另行制定规则，存在项目分散建设、管理混乱、专业化水平低、廉政风险高、监管难等问题。随着我市经济社会快速发展，政府投资项目数量不断增加、投资规模不断扩大，管理办法与高质量、高效能推进项目建设以及加强廉政建设要求已不相适应。为进一步完善我市政府投资非经营性项目建设管理机制，加强项目建设中权力运行监督，提高政府投资效率和效益，我们根据《政府投资条例》《广东省投资省属非经营性项目建设管理办法》，制定了《佛山市政府投资非经营性项目建设管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。

　　（二）可行性

　　2008年以来，经过多年的探索实践，我市政府投资非经营性项目建设管理机制有一定实践经验和体制基础。一是有机制。2008年至2017年我市以委托市场化代建模式探索试行政府投资项目建设，出台了《佛山市政府投资非经营性项目代建制管理办法（试行）》。2017年至今，实施集中建设管理模式，出台了《佛山市政府投资市属非经营性项目代建管理办法》。二是有实践。我市先后探索实践政府投资非经营性项目委托市场化代建、集中建设管理模式，不断积累建设管理经验。顺德积极开展市场化代建探索，2021年9月率先实施市场化代建，推行集中建设管理加委托市场化代建模式，取得了一定的成效。各区也在积极实践不同建设管理模式中积累经验，我市建设管理经验基础不断夯实。三是有队伍。市代建中心、市建盈发展有限公司集中建设房建类、交通类项目；禅城、顺德、高明、三水均成立代建中心，以集中建设或委托市场化代建模式统筹房建或交通等领域项目建设，南海直接委托一家企业实施市场化代建；各镇（街道）均设立工程建设中心或其他事业单位、国有企业等承担本镇（街道）投资项目工程建设的组织实施及协调管理工作。以上实践经验和体制机制，为《管理办法》规定政府投资非经营性项目实行集中建设和委托市场化代建奠定基础。

　　（三）合法性

　　《管理办法》起草的内容和程序符合有关法律法规和政策规定。一是根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年），要求“进一步完善政府投资项目代理建设制度”。二是根据《广东省政府投资省属非经营性项目建设管理办法》（粤府〔2022〕12号），要求“省以下各级政府可参照本办法规定，制定本地区政府投资非经营性项目的管理办法”。

　　二、主要内容

　　《管理办法》分为六个章节，共四十七条，相关情况如下：

　　（一）总则。《管理办法》第一章主要阐述办法制定的目的、依据，明确适用范围、建设管理模式、各职能部门以及项目建设单位的职责和要求等。

　　（二）项目投资决策。《管理办法》第二章主要明确项目审批程序，项目建议书和可行性研究报告的编制、报送要求，强调限额设计，明确超估算、超概算的报批程序等。

　　（三）项目组织实施与项目资金管理。《管理办法》第三章和第四章主要明确项目报批报建以及组织实施的主体责任和各阶段要求，项目建设的资金安排及财务管理要求等。

　　（四）监督管理和附则。《管理办法》第五章和第六章主要明确对项目建设单位、参建单位加强监管，对违法违规违约行为的责任追究，新旧办法的衔接、执行时间、有效期等。

　　三、创新亮点

　　（一）集中建设。明确政府投资非经营性项目原则上实行集中建设管理，由市、区、镇（街道）三级集中建设主体组织建设。由项目分散、行业各自组织建设转向专业机构集中建设，实现“投资、建设、监管、使用”相互分离。一是集中建设主体提前介入使用单位建设方案的讨论，对项目建设的必要性、规模标准等进行事前会商会审，成为把严成本控制第一道关的重要力量。二是明确了项目建设中相关职能部门、参建单位等的责任分工和项目建设程序，有利于进一步压实责任，形成项目建设合力。三是明确纳入市级统筹的骨架路网项目和综合交通枢纽及场站等重大交通项目由市集中建设主体负责组织建设。各镇（街道）设不超过2个集中建设主体，总投资（不含土地使用及拆迁补偿费）1亿元以上的项目可提级至区建设。区、镇（街道）两级技术难度高或跨区域的系统性项目，可由上一级政府指定提级建设，或本级政府申请提级建设。提级建设的项目应纳入上一级重点项目管理，对集中建设主体和属地政府进行双向考核。解决了镇（街道）工程建设“业主多”、专业力量薄弱等问题，避免擅自提高招标门槛、建设标准，随意变更等现象。

　　（二）双轨并行。对我市代建模式进行改革，委托市场化代建作为集中建设管理模式的有力补充，是我市首次以文件明确政府投资非经营性项目以集中建设管理加委托市场化代建的新模式。一是使委托市场化代建有规可循、有据可依。二是委托市场化代建可充分利用市场化代建单位的建设经验、技术水平、人力资源，解决集中建设主体建设任务激增下的人手不足和专业不齐的问题。三是集中建设管理+委托市场化代建新模式，充分优化集中建设主体优势和利用市场代建力量，达到资源整合、优势互补，快速高效开展项目建设的目的。

　　（三）源头管控。将项目建设的风险控制由末端向源头转变。一是强调集中建设主体应自行编制招标方案，将招标方案纳入集体决策、“三重一大”审议事项，并严格落实禁带手机、网络隔离等会议保密纪律。招标方案应当日议定，议定后不得更改。委托招标代理机构的，招标代理人员不得参会，只负责会后的招标辅助工作。二是创新提出政府集体会议审议招标方案，明确对市级招标控制价1亿元以上、区级5000万元以上、镇（街道）1000万元以上的项目，招标方案须报本级政府集体会议审定后严格执行，从而压缩“关键少数”权力寻租空间。三是加强对集中建设主体的内控管理，要求集中建设主体建立健全决策规则、招标采购、工程变更等内控制度，及时向社会公布项目建设情况，接受社会监督。

　　（四）降本提质。《办法》明确应当对大型工程实行施工总承包和专项工程平行承发包，达到必须招标规模标准的专项工程，应作为独立的工程组织实施。大型工程平行承发包有利于项目降本增效，一方面有利于强化建设单位的统筹管理职责，加强工程质量、安全、进度管控，提高建设效能；另一方面建设单位平行承发包，可进一步节约工程总体费用，杜绝总承包单位私自对专业工程分包，减少层层分包道道抽水等现象；再者有利于提高中小企业直接参与政府投资项目的市场份额，不断激发市场主体活力与创造力。明确建立工程质量创优激励机制，对在佛山新中标项目获得“国家优质工程奖”“鲁班奖”“詹天佑奖”“李春奖”“大禹奖”的，由市政府给予相关参建单位奖励，激励各参建单位创优争先，打造精品工程。

　　（五）集中监督。由对市、区、镇（街道）三级党政部门及各事业单位、国企等作为建设主体的分散监督转化为对市、区、镇（街道）三级集中建设主体的靶向监督、集中监督，有利于全面压实市、区、镇（街道）集中建设主体责任，发挥源头治腐的作用。同时，减少“一次性业主”违法实施“一锤子买卖”的行为，降低分散建设存在的廉政风险，提高监督质效。