关于《佛山市住房和城乡建设管理局 佛山市国土资源和城乡规划局关于新建装配式建筑项目容积率扶持措施的通知》的政策解读

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我局与市国土规划局共同制定了《佛山市住房和城乡建设管理局佛山市国土资源和城乡规划局关于新建装配式建筑项目容积率扶持措施的通知》,为使实施对象和公众能更准确了解制定背景、法律依据、政策的有关特点,现将有关情况说明如下:

一、相关背景

    (一)政策背景

装配式建筑的相关政策规定自2015年以来密集出台,2015年-2017年国务院和住建部陆续发布《工业化建筑评价标准》、《建筑产业现代化发展纲要》、《关于大力发展装配式建筑的指导意见》、《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》、《“十三五”装配式建筑行动方案》、《装配式建筑示范城市管理办法》和《装配式建筑产业基地管理办法》等,决定2016年全国全面推广装配式建筑,并取得突破性进展,明确大力发展装配式建筑和钢结构重点区域、未来装配式建筑占比新建筑目标、重点发展城市,明确了到2020年装配式建筑占新建建筑的比例,和到2025年装配式建筑占新建筑的比例。

2017年,广东省人民政府出台了《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》,省住建厅也结合政策要求和市场发展需要,陆续印发了《广东省装配式建筑工程综合定额(试行)》、《广东省房屋建筑工程装配式施工质量安全监督管理办法》、《装配式混凝土建筑结构技术规程》等,全面地、大力地促进装配式建筑在广东省飞跃发展。

其中,《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》的第三条第(九)款提到“实施装配式建造方式,且满足装配式建筑要求的建设项目,其满足装配式建筑要求部分的建筑面积可按一定比例(不超过3%)不计入地块的容积率核算”。

   (二)建筑行业发展形势

    近年,我市新建建筑规模巨大,每年在建建筑面积约达3000万平方米,其中房地产项目的开发建设占相当大比重。但绝大部分的新建建筑均采用传统的建造方式(现浇混凝土结构),而采用装配式建筑的则较少。究其原因,与装配式建筑的技术新、配套未全、成本稍高有一定关系。

但是,传统的住房建造技术生产效率相对较低、建设周期相对较长、材料消耗多、用工强度大、建筑垃圾多、对周边环境影响大,虽然技术成熟,却不能满足现代发展需要。

装配式建筑经过在国外发达国家近百年的发展和我国近十几年研发、设计、生产装配技术的进步,较传统建造技术具有以下特点:一是材料现代化,可以采用多种节能环保新型材料;二是制造工厂化,可以使得建筑构配件统一工厂化生产,一气呵成;三是施工装配化,可以大大减少劳动力,减少材料浪费和减少建筑垃圾;四是产品标准化,标准化生产使构件尺寸更精准、质量更保证、材料更节省;五是时间最优化,使不同工序可以提前搭接,施工周期明显加快。具有鲜明特点与优势的装配式建筑,不仅是对建造技术的有力补充,还将在我国建筑领域大量应用。

结合当前装配式建筑在我市发展的形势,考虑装配式建筑增加成本的不利,并对不利因素采取有针对性的激励措施,因势利导地引导装配式建筑在我市健康、良性地发展,出台《容积率扶持措施的通知》具有重大意义。

(三)出台《容积率扶持措施的通知》的可行性    

   《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》的第三条第(九)款提到“实施装配式建造方式,且满足装配式建筑要求的建设项目,其满足装配式建筑要求部分的建筑面积可按一定比例(不超过3%)不计入地块的容积率核算”。

同时,深圳市为大力推动装配式建筑发展,在2017年出台了《深圳市装配式建筑住宅项目建筑面积奖励实施细则》(深建规[2017]2号)。当中第三条明确“奖励建筑面积不得超过符合装配式建筑相关技术要求的住宅项目建筑面积的3%,最多不超过5000平方米,奖励建筑面积无需修改已有法定规划”。深圳此实施细则已广泛实施,并在推广装配式建筑工作上取得可观成绩。

由于我市已出让和已划拨的土地多数已开发建设,未开发建设部分不占大多数;另外,在《佛山市推广装配式建筑实施细则》实施后,部分拟出让土地将被要求实施装配式建筑,预计只有少部分土地的开发建设单位自愿申请建设“装配式建筑项目”;再者,《容积率扶持措施的通知》要求“一个项目中,应计容但不计容建筑面积不得超过实施装配式建筑总面积的3%,同时不超过5000平方米。”因此,出台《容积率扶持措施的通知》不会突破本市的控制性详细规划,也不会间接造成对市政基础设施和其他社会资源增加过大压力。

因此,综合《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》的意见和我市发展现状,和参考《深圳市装配式建筑住宅项目建筑面积奖励实施细则》,出台《容积率扶持措施的通知》具有可行性。

(四)出台《容积率扶持措施的通知》对装配式建筑发展的激励性

由于装配式建筑在我市乃至在更大范围内处于发展起步阶段,而商品房建设量在我市新建建筑中占了极大比重,在商品房中应用装配式建筑,将能有力促进装配式建筑应用比例的提高和装配式建筑的发展。

但是,采用装配式建筑的项目在建造成本中有一定幅度的增加,特别是装配式建筑的发展起步阶段,装配式建筑构配件生产企业不多,需要市场相互作用时,产品的价格相对供需平衡时高,对房地产开发建设企业的资金投入形成增量的压力。出台《容积率扶持措施的通知》,同时设置应计容单不计容面积的上限,既能增强建设单位(特别是新建建筑中占比很大的民用住宅项目)应用装配式建筑的决心,有效促进装配式建筑在我市发展,也可科学约束激励的幅度。

二、制定的依据

(一)《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》(国办发〔2016〕71号)

(二)《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)

(三)《“十三五”装配式建筑行动方案》(建科[2017]77号)

(四)《装配式建筑示范城市管理办法》(建科[2017]77号)

(五)《装配式建筑产业基地管理办法》(建科[2017]77号)

(六)《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》(粤府办[2017]28号)

(七)《广东省住房和城乡建设厅关于开展广东省工程质量提升行动的实施意见》(粤建质函[2017]3543号)

(八)《中华人民共和国城市房地产管理法》

(九)《建设用地容积率管理办法》

(十)《广东省城乡规划条例》

(十一)《佛山市城市规划管理技术规定》

(十二)《建筑工程建筑面积计算规范》

三、政策特点

佛山市住房和城乡建设管理局佛山市国土资源和城乡规划局关于新建装配式建筑项目容积率扶持措施的通知共九条。第一条规定了适用容积率扶持措施的范围,明确要求是非指定采用装配式建筑的土地上,自愿采用装配式建筑,且通过设计阶段技术认定为装配式建筑的建设项目。第二条规定了自愿采用装配式建筑时,应在建设管理部门办理的手续。第三条规定了自愿采用装配式建筑且获得建设管理部门初步审批意见后,应在规划部门办理的手续,规定了应计容但不计容面积的上限,并规定了取得应计容但不计容面积一方必须接受建设管理部门监管。第四条规定了自愿采用装配式建筑的项目的施工图审查和装配式建筑项目设计阶段技术认定程序。第五条规定了应计容但不计容面积在商品房项目申请预售时不得纳入预售范围,确保项目开发建设单位按要求和承诺实施装配式建筑。第六条规定了自愿采用装配式建筑的项目装配式建筑项目实施阶段技术认定程序。第七条规定了取得应计容但不计容一方必须按规定补交土地出让金。第八条规定了未按照规划设计条件、土地出让合同的相关约束条款、自愿采用装配式建筑承诺及其审批要求实施的建设项目应负的责任。八条文具有如下特点:

(一)对象清晰

政策清晰规定了扶持措施的适用对象,是通知印发前已出让和划拨的土地但未办理建设工程规划许可证的,和“十三五”期间(2020年12月31日前)本通知印发后出让时未明确需采用装配式建筑的土地,自愿采用了装配式建筑的、通过“装配式建筑项目”技术认定的商品房项目,具有极强针对性。清晰引导了房地产市场研究并采用装配式建筑,将能有力促进装配式建筑应用比例的提高和装配式建筑的发展。

(二)流程清晰,可操作性强

《通知》在各条文中明晰了具体的程序指引,既为申请获得应计容但不计容面积的单位提供了清晰的程序,也明确了各相关职能部门在不同环节的权力、义务和责任。同时,各环节的增加程序简单、清晰、相对独立,没有增加繁琐的审批环节,将不容易造成审批混乱,也不容易造成扯皮现象。

(三)既有激励性,也具约束性

    采用装配式建筑的项目在建造成本中有一定幅度的增加,对房地产开发建设企业的资金投入形成增量的压力。在装配式建筑推广发展起步阶段,对非硬性要求的自愿采用装配式建筑的项目给予一定量的不计容面积扶持,有助于对增大了的资金投入进行适度的弥补与激励。同时,要求获扶持方对不计容面积进行补缴土地出让金,符合了国土管理相关法规,也有效地限制了弥补与激励的额度;另外,通过设计阶段和实施阶段两阶段评审,对建设单位的承诺、设计、实施进行了严格把关,避免了不按承诺设计、不按图施工、不按标准实施的现象,并通过合同约定对不达到装配式建筑标准的应计容但不计容面积予以没收,有效约束和规范了建设单位的行为。