《佛山市违法建设查处暂行办法》政策解读

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《佛山市违法建设查处暂行办法》(佛山市人民政府令第4号,以下简称《办法》),经市政府第十五届15次常务会议通过,将于2018年4月1日起施行。

一、《办法》立法背景和意义

近年来,随着我市经济社会的快速发展和城镇化建设步伐的加快,征地拆迁不断增多,一些房地产开发商、城乡居民为了个人私利进行违法建设,目前呈泛滥之势。违法建设严重违反了城乡规划管理秩序,严重侵蚀公共资源严重影响城市对外形象严重危害社会公平正义严重破坏市场经济秩序严重制约建设发展严重危害公共安全严重破坏社会风气鉴于违法建设存在以上危害,必须加大查处力度,预防和遏制违法建设,为城乡建设和发展扫除障碍。虽然国家、省级层面有关法律、法规对禁止违法建设行为进行了相应规范但相关规定较为原则,分散在各相关专业法律、法规中,执法实践中操作性不够强。

2016年2月,中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,其中要求“用5年左右时间,全面清查并处理建成区违法建设,坚决遏制新增违法建设”,2016下半年,住建部、省住建厅部署开展了城市建成区违法建设专项治理工作五年行动计划。我市在2016年11月制定了《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市城市建成区违法建设专项治理五年行动工作方案的通知》,提出到2020年底完成我市建成区违法建设治理任务,实现“历史违建逐步减少、新增违建有效遏制”的目标,形成对城市建成区违法建设长效管控机制。

为了发挥地方立法的引领和推动作用,加强城乡规划管理,制止和查处违法建设,提高城乡环境质量,规范全市各区查处违法建设工作深入推进违法建设治理根据《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》等有关法律、法规,借鉴其他省市先进经验,结合我市实际,出台我市查处违法建设方面的地方立法很有必要。《办法》实施后,我市违法建设将得到有效遏制,从而使城乡土地规划管理秩序得以维持我市经济社会发展提供良好的城乡环境和投资环境

二、《办法》主要亮点

(一)历史遗留问题的处置

因我市各区发展不均衡,历史遗留的违法建设产生的原因、背景、时间各有不同,统一的违法建设历史遗留问题界定标准不能从根本上解决各区的实际问题。针对这一特点《办法》规定本办法施行前已建成的建筑物、构筑物,是否属于违法建设,由各区政府根据发生建设行为当时的城乡规划法律、法规的规定予以认定。对历史问题历史处理,避免违法建设人认为不溯及既往,追查不到历史问题。各区政府要结合本行政区域实际情况,对历史违法建设制订整治方案,区分不同情况分类处置,实事求是灵活处理违法建设历史遗留问题。对于历史原因造成的违法建设,能改的马上改,该拆的依法拆,不能改也拆不了的,纳入监管。这一规定主要考虑到我市历史违法建设存量大、处理难,当前违法建设治理任务是实现“历史违建逐步减少、新增违建有效遏制”,因此从实操角度出发,确定了这一处置原则,由主管部门根据实际情况逐步去消化和整治,也向社会传递了“历史问题不是不追究”的信号。(第四条)

(二)建立联席会议制度

由于违法建设查处工作情况复杂、涉及面广,如果各部门执法资源分散、各自为政、信息资源不共享,将严重影响查处工作的效率和效果。为了加强各执法、监管部门在违法建设查处工作中的协调统一、信息共享、互相配合,《办法》确立了联席会议制度,规定由政府牵头,建立协调联动机制,各部门形成合力,对违法建设齐抓共管。(第七条、第八条

(三)部门在控制违法建设中的职责

为了遏制违法建设,《办法》明确了各相关行政管理部门在处理违法建设工作中的权责各部门各司其职,齐抓共管,通过现场检查、竣工验收、核发权证、许可证等手段监管防治违法建设。例如,规定建设部门对未领取建设工程规划许可证的建设工程,除特别规定情形外不得核发施工许可证,对当事人未处理完毕的违法建筑物、构筑物不得进行建设工程竣工验收备案;国土部门对没有或者不符合建设工程规划条件核实意见以及当事人未处理完毕的违法建筑物、构筑物,不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记(继承登记和生效法律文书转移登记除外)和抵押登记。(第十条)

(四)公共服务单位对违法建设查处的协助义务

为了从多角度、多方位防止违法建设的产生,《办法》规定供水、供电、燃气、建设工程设计、建筑施工、工程监理、预拌混凝土等单位不得为违法建设项目提供服务,并明确前述单位可以通过合同方式约定其对于被依法认定为违法建设的建设项目有权单方面终止合同,在接到执法部门、镇政府通报后应当依法或者依合同中止或者终止提供服务。如此,违法建设当事人在受到多方阻力的情况下,将可能停止继续进行违法建设。(第十条)

(五)对违法建设进行分类处理

违法建设的处理不能一概而论,应根据违法建设有无土地使用证明、有无规划许可、是否能补办相关手续、拆除是否会造成严重后果等情形分类处理。《办法》将违法建设总体区分为“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的”、“不能采取改正措施消除对规划实施影响的”、“不能实施拆除”三种情况,规定了不同的处理方式。《办法》在上位法的基础上细化了几种具体情形,增强了可操作性,便于行政机关和行政管理相对人了解和判断违法建设处理的标准,同时有利于行政机关公开、公正执法第二十一条、第二十二条、第二十三条)

(六)相关部门对当事人改正违法建设行为的督促

违法建设产生后,强制拆除并非违法建设唯一的处理方式,当事人可以通过改正违法行为减轻自身的法律责任。《办法》明确了相关部门对当事人改正违法建设行为的督促,规定当事人为国家机关、事业单位、国有企业的,当事人的上级机关、主管部门督促其自行改正;当事人为非国有企业的,相关行业主管部门督促其自行改正;当事人为社会团体的,主管部门以及民政部门督促其自行改正;当事人为宗教团体的,宗教事务主管部门督促其自行改正;当事人为国家机关、事业单位、国有企业工作人员的,所在单位督促其自行改正;当事人为城镇居民或者村民的,所在居(村)委会督促其自行改正。如此,由相关违法建设当事人的上级主管部门参与协调督促自行改正和拆除,将有利于提高当事人自行拆除的概率及效率,有利于节约执法成本、提高执法效率、减少执法阻力、缓和执法矛盾体现全社会齐抓共管,实现社会共治。(第二十五条)

(七)特殊主体的处分

为了体现国有机关、企业、单位的先锋模范带头作用,《办法》规定违法建设当事人是国家机关、人民团体、事业单位、国有企业、居民委员会、村民委员会、国家工作人员的,在限期拆除违法建设决定载明的期限内未自行拆除,或者阻碍拆除违法建设的,除依法强制拆除违法建设外,城市管理行政执法机关或者镇人民政府可以提请有权机关对单位负责人和其他责任人员依法予以处分。这将有利于减少国有机关、企业、单位及其工作人员的违法建设,发挥特殊主体的表率作用。(第三十九条)

(八)确立查控违法建设的考核机制

切实加大违法建设查处工作力度,《办法》将违法建设查处工作纳入目标考核和领导干部考核的重要内容。规定由市、区人民政府建立查控违法建设的目标责任考核制度,对下级人民政府不履行查控违法建设属地管理职责或组织查控违法建设不力的进行督办督察对其主管人员或者直接责任人员进行责任追究。这将切实有效推进我市查控违法建设工作,强化对执法机关及其他监管等责任单位查控违法建设工作检查督促力度,提高行政执法效率,落实行政执法责任制,切实保障《办法》的实施效果。(第条)

三、《办法》有关内容解读

《办法》分为,共四十,从总则违法建设的巡查和制止、违法建设的认定、违法建设的拆除、法律责任、附则等方面作出详细规定。现就重点内容进行解读

(一)《办法》规定哪种情形属于违法建设 

答:本办法所称违法建设,是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形:

(一)未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的;
  (二)未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的;

(三)已取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证,在开工前未经验线或者验线不合格擅自开工建设的;
  (四)未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的;
  (五)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

水务、交通运输、土地管理、文物保护、园林绿化等有关法律法规另有规定的,从其规定。(第三条) 

市民发现违法建设应该向哪些部门投诉举报?相关部门接到投诉后如何处理?

答:《办法》规定,任何单位、个人可通过城市管理行政执法部门、镇人民政府向社会公布的信箱、电子邮箱和全市统一的电话投诉、举报违法建设行为。城市管理行政执法部门、镇人民政府接到投诉、举报后,应当及时进行调查处理,符合受理条件的,应当予以受理。有明确投诉、举报人的,受理机关应当将受理情况告知投诉、举报人,处理结果应当在处理结束后的7个工作日内通过书面、手机短信等方式告知投诉、举报人。(第十一条)

(三)相关部门在查处违法建设时可以采取什么法律措施?

答:为查处违法建设,《办法》规定相关部门可采取以下法律措施:

(一)城市管理行政执法部门、镇人民政府在巡查过程中发现在建违法建设或者接到在建违法建设报告的,经核查属实的,应当立即责令停止建设。

(二)城市管理行政执法部门作出责令停止建设的决定后,当事人不停止建设的,城市管理行政执法部门应当立即向同级人民政府报告,同级人民政府应当自收到报告之日起5个工作日内书面责成城市管理行政执法等部门采取查封施工现场等措施当事人继续实施违法建设的,城市管理行政执法部门可以依法及时采取措施予以制止,公安机关可以按照《治安管理处罚法》相关规定予以处罚。

(三)城乡规划部门不出具建设工程规划许可证;不出具符合建设工程规划条件的核实意见。

(四)建设部门不核发施工许可证;不进行建设工程竣工验收备案;对房屋出租进行登记备案时要求提供合法权属证明。

(五)国土部门不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记(继承登记和生效法律文书转移登记除外)和抵押登记。

(六)消防部门不受理、不通过建设工程消防设计审核、消防设计备案、竣工验收消防备案。
  (七)公安机关对严重危害治安秩序的当事人依法予以带离现场并进行处理,必要时依法实行交通管制、现场管制等措施。

(八)发改、经信部门将违法信息纳入公共信用信息资源目录,并协助相关执法部门向社会公示。

(九)供水、供电、燃气等公共服务单位和生产经营企业不提供服务。

(十)建设工程设计单位不出具正式的设计施工图纸。

(十一)建筑施工单位、工程监理单位不承建、监理该建设项目。 

(十二)预拌混凝土生产企业不出售预拌混凝土。 

(第十五条、第十六条、第十七条)

相关部门认定违法建设需要什么程序

答:《办法》规定,城市管理行政执法部门、镇人民政府发现违法建设行为属于职责范围的,应当立案立案之日起7个工作日内书面向城乡规划部门征求意见,城乡规划部门应当在收到征求意见之日起15个工作日内进行答复。情况复杂的,可以适当延长期限,延长期限最长不得超过15个工作日。城市管理行政执法部门、镇人民政府应当在收到城乡规划部门的整改建议或者认定意见之日起60日内作出处理决定;案情特别重大或者复杂的,经区城市管理行政执法部门或者镇人民政府主要负责人批准后,可以适当延长期限,但最长不得超过90日。需勘验测绘、鉴定、听证或者公告的,该时间不计入案件办理期限。(十九     

当事人有什么合法权利保障?

答:《办法》规定,在作出处理决定前,行政机关应当告知当事人作出处理决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。(二十

(六)在查处过程中,当事人不接受法律文书,执法部门是否就罚不了?

答:《办法》规定,城市管理行政执法部门、镇人民政府应当依照法律规定采取直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式送达法律文书。在调查取证时,当事人应按要求提供执法文书送达地址并填写送达地址确认书。行政机关根据当事人确认的地址进行送达。当事人下落不明,或者利用直接送达、留置送达、邮寄送达的方式无法送达的,行政机关可以通过本单位网站和公告栏公告送达法律文书,公告期不少于60日。(第二十四条)

进行违法建设将会承担什么法律责任

答:《办法》规定了三种情形:

1.对当事人的行政处罚。

(1)对尚可采取改正措施的违法建设,相关部门责令当事人限期改正,对按期改正违法建设部分的,处以建设工程造价5%的罚款;对逾期不改正的,依法采取强制拆除等措施,并处建设工程造价10%的罚款。建设工程未经验线或者经验线不合格擅自开工的,责令停止建设,限期改正。逾期不改正的,对建设单位处1万元罚款,对个人处2000元罚款。违法建设行为轻微并及时自行纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

(2)对无法采取改正措施的违法建设,除属于不能拆除的情形外,相关部门应当按照各自的职能,分别依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十六条的规定处理。

(3)对不能拆除的违法建设,相关部门依法对当事人作出没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价10%以下的罚款。

(第三十六条、第三十七条、第三十八条)

2.对特殊主体的处分。

违法建设当事人是国家机关、人民团体、事业单位、国有企业、居民委员会、村民委员会的,在限期拆除违法建设决定载明的期限内未自行拆除,或者阻碍拆除违法建设的,除依法强制拆除违法建设外,有关部门可以提请有权机关直接负责的主管人员和其他责任人员依法予以处分。违法建设当事人为国家工作人员并具有前款规定情形的,除依法强制拆除违法建设外,有关部门可以提请有权机关依法予以处分。(第三十九条)

3.对抗拒执法的处理。

在违法建设查处过程中,阻碍相关部门工作人员依法执行职务的,由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第四十条) 

即使处理了罚了,执法部门一样拆不了?

答:为了解决执行问题,《办法》规定了强拆程序,即:

1.规定了督促制度。

城市管理行政执法部门、镇人民政府可以向相关部门和单位通报违法建设的当事人信息,由相关部门和单位督促当事人及时改正违法行为。

2.规定了违法建设强制拆除程序

城市管理行政执法部门、镇政府作出限期拆除的决定后,当事人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼的,在依法履行公告、催告等程序后,城市管理行政执法部门应当立即向本级人民政府报告,本级人民政府应当自收到报告之日起十五个工作日内书面责成城市管理行政执法等部门依法强制拆除;镇人民政府可以依法作出强制拆除决定并组织实施强制拆除。

3.规定了违法建设的集中清拆。

城市管理行政执法部门、镇人民政府可以组织开展对违法建设的集中清拆行动。
   (第二十五条、第二十六条、第二十九条)