佛山市南海区法治政府建设工作领导小组办公室关于2017年度执法情况的分析报告

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根据《佛山市南海区2017年度行政执法效率评议考核办法》的要求,2017年底,区法治政府建设工作领导小组开展了南海区2017年度行政执法效率评议工作。考评对象为7个镇(街道)、17个A类区级单位和15个B类区级单位,其中5个B类区级单位无考核任务。

一、总体情况

我区行政执法效率评议内容包括日常工作评议、行政执法案卷评查和行政案件监督评查。经初评、单位提异议及复核程序后确定结果。从评议结果看,整体保持了较高水平。

7个镇(街道)6个90分以上,平均分90分,最高分95分,最低分80分。其中,里水镇获得了“广东省依法治省工作先进单位”称号、丹灶镇被确定为“全国‘扫黄打非’进基层示范点”给予了加分。

27个区级职能部门(排除5个无考核任务单位17个90分以上,平均分89.68分,最高分95.58分,最低分80.86分。其中,区食药监局获得省“打击食品药品违法犯罪三个专项行动先进集体”称号、区司法局探索创新普法宣传方式普法工作被中央政法委作为典型经验向全国推广,给予了加分。

二、具体情况

(一)案卷评查情况

    案卷评查是行政执法效率评议的重要内容。区法治政府建设工作领导小组办公室分上、下半年两次共从22个有发生行政执法案件的单位中,抽取了538宗执法案卷进行评查。22个单位中13个90分以上,平均分92.13分,最高分100分,最低分68分。2017年的案卷评查大幅增加了评查的力度,尤其是下半年,改变了以往每个部门只抽几件案卷的方式,选取执法量大的交通、城管等12个行政执法单位作为重点评查对象,根据省依法行政考评方案规定的案件区间号抽取案件进行评查,其余单位则按执法量确定抽查案件数量,并随机抽取案卷进行评查。共计抽取463件案卷进行了评查。从人社、国土、住建等13个部门各抽调一名具有法律专业背景实际负责法制工作的干部,连同区法制办抽调三名干部,组成16人的案卷评查工作小组,集中对送评案卷进行评查。本次评查的参与人员规模、持续时间以及评查案卷数量均创历史,评查标准亦全面从严,全面对接省、市评查标准

通过大量集中案卷评查,效果显著。由于抽查的案件数量大,无论是在案卷的合法性还是规范性方面,在评查过程中均发现了一些以往小范围评查未能凸显出来的问题:

其中,合法性方面主要存在问题归纳如下:一是适用法律错误。今年案卷评查出现了零分案卷1宗,原因是部门对不符合从重处罚情节的违法行为,适用错误的法律条款,违反法律规定进行从重处罚。二是程序违法。如某部门的简易处罚程序未履行必经程序:无事先告知当事人拟作出行政处罚的内容、依据以及对处罚不服的救济途径等。又如某部门作出没收违法生产的物品决定后,只经过内部审查讨论的方式撤销该没收决定,未作出正式的撤销决定书,以内部讨论代替正式法律文书。三是部分案件的程序不当。如许可决定没有依法公开或公开后相关的材料未附档、行政处罚和行政许可的审批文书,缺承办人意见、法律依据、领导审批等要素、行政机关履行对当事人的告知义务落实不到位,没有告知对行政处罚、不予行政许可等不服的救济途径或告知的途径错误。

规范性方面,经归纳主要存在以下问题:1、行政处罚自由裁量权的运用在文书中没有进行说理;2、行政处罚、行政许可决定书没有载明所适用的法律法规名称及具体条款;3、证据(照片)未注明证明对象,有些甚至只有证据(照片),无任何关于制作人及制作时间、地点、证明内容等必要的说明;4、行政许可案卷没有申请材料接收凭证和清单,没有承诺取件日期;5、代领文书、证件等没有授权委托书;6、许可审批过程中的检查无执法人员出示证件记载;7、送达回证要件不全,缺文书名称、文号、送达地点、方式等;8、案卷中的复印件未加盖与“原件核对无误”印章;9、案卷归档不及时,页码用铅笔,备考表未填写,目录页码与正文对不上,页码错乱等。

综合以上问题,分析扣分原因如下:一是标准化规范化亟待落实。如评查中发现绝大部分单位在内部讨论、权利义务告知以及出具处罚决定书阶段仍未落实自由裁量权的说理。又如,部分行政许可案件中,未能体现内部审批程序,内部流程规范化有待提高。此外,执法过程中要求示证执法、执法文书填写规范等均是落实标准化、规范化的体现。二是部分执法人员的法律素养和执法能力尚有不足。部分单位执法人员在收集证据过程中,不能做到充分、规范,尤其是证据材料的严谨度、关联性把握不足,收集的证据没有对关键违法事实予以说明,证据间不能相互形成证据链。三是互联网+信息化执法改革推进与传统执法方式衔接不畅。随着执法信息化的推进,尤其是行政许可案件、投诉举报案件,执法信息系统已开始覆盖行政执法工作的始终,对行政执法案卷制作提出了新的挑战和要求,但部分执法部门未能及时作出调整,及时整理案件材料,现场材料和信息材料衔接不畅,造成失分现象。

(二)日常评议情况

日常评议的工作内容绝大部分单位能按要求完成,27个区级职能部门中19个90分以上,平均分87.48分,最高分95分,最低分68分。7个镇(街道)平均分90分,最高分95份,最低分80分。扣分主要集中在以下方面:1、全区没有一个部门、一个镇(街道)主动向社会公布本年度制定重大行政决策目录情况;2、个别部门没有向社会公布年度依法行政工作情况;3、个别部门办公会议未专门听取年度依法行政工作汇报;4、个别部门未按规定报送法制简报;5、个别部门未按要求开展本部门的案卷评查。此外,发现有1个镇(街道)的1份应送审的规范性文件未送审。

综合分析上述扣分原因,主要如下:一方面是对依法行政日常评议工作不重视,未按考评要求开展相关工作。比如个别单位未开展部门的案卷评查,又如个别单位报送的是部门工作简报而非法制工作简报;个别单位没有按规定时间报送,只是在年底考评前一次性报送多篇工作简报,以达到考评要求数量。另一方面是对相关考评标准和要求没吃透、没弄懂。如部分单位认为其年度内没有重大行政决策事项就不用公示决策目录情况;但根据市相关工作要求,部门重大行政决策事项除报送区法制部门汇总形成全区部门重大行政决策事项目录公示外,各部门需要在其门户网站专栏予以公示,即使全年没有决策事项的,也需要门户网站上公示;又如个别单位将专项执法事项的研究作为部门办公会议听取年度依法行政工作汇报进行报送,不符合要求。

(三)行政案件监督评查

行政案件监督评查直接计算得分,满分为1分,评查对象为17个区级A类单位,满分单位共12个,平均分0.87分,最低分0.4分,总体情况良好。

行政复议案件基本情况:全年全区各职能部门共发生行政复议案件581件,其中胜诉案件553件,败诉案件28件,胜诉率为95.2%。败诉案件中,撤销20件、变更7件、责令履行法定职责1件。

行政应诉案件基本情况:区级各职能部门全年共发生行政应诉案件229件,其中胜诉案件208件,败诉案件21件,胜诉率为90.83%。败诉案件中,撤销18件,确认违法或无效3件。

综合分析行政复议和行政应诉案件败诉原因,主要有以下几种:一是适用法律错误。有些是不同主体对法律的理解不同导致的差异,有些是执法单位的执法人员法律素养确实不高所致。二是主要事实不清,证据不足。这一点主要是执法人员对证据与事实之间的必然性分析研判能力不足所致。三是违反法定程序。部分案件是因为超过法定期限未作出具体行政行为而导致违反法定程序。个别案件是具体行政行为没有证据和依据、行政处罚明显不当、未履行法定职责等。四是个别单位存在不执行法院生效裁判文书被省依法行政考评通报。

三、进一步加强依法行政工作的建议

根据2017年行政执法效率评议的结果,我区依法行政整体状况稳中向好,但也存在一些不容忽视的问题。为进一步改进工作,不断提高依法行政水平,现提出如下意见和建议:

   (一)单位主要负责人应切实履行推进法治建设第一责任人职责

根据《广东省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施细则》的要求,各单位主要负责人应切实履行推进依法行政、依法治国重要组织者、推动者和实践者职责,充分了解本单位依法行政现状,将法治建设摆在全局工作的重要位置,制定年度依法行政工作计划,对工作推进中重点环节亲自协调,重要任务亲自督促落实。带头学习宪法法律,自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾,确保各项工作有序推进并达成预期目标。

  (二)配强单位法制科室,推进法制科室专业化建设

   目前区属20个行政职能部门与7个镇(街道)已经设立法制科室,但仍有部分单位至今没有设置。从历年的行政执法效率评议结果来看,单位有设置专门法制科室的,其依法行政水平普遍高于没有设置的。根据省市有关文件要求,各单位应创造条件设置法制科室,加强法制队伍专业化建设,落实专人负责统筹本单位依法行政工作。各单位从事行政处罚审核、裁决的人员应具备统一法律职业资格,本单位法制科室暂无具备法律职业资格人员的,应当逐步通过调配、选调等方式,使法制科室至少配备1名以上具备法律职业资格人员。

   (三)加强行政执法过程的审查把关,强化执法效率评议问题整改落实

    遵循法定程序、准确适用法律依据是依法行政最基本的要求,但不管是在案卷评查还是在行政案件监督中均发现适用法律错误、违反法定程序等问题不同程度的存在。我区案卷评查标准明确规定在行政处罚、行政许可的审批表中应注明具体依据,以便单位领导审查把关。各单位应根据这一制度要求,严格把关,确保每一件案件符合要求。对于考评中发现的问题,各单位要以解决问题为着力点,通过加强单位内部法制培训,采取有针对性的措施,尽快完善日常执法工作中的不足,切实提高行政行为规范化水平。

   (四)加强执法队伍建设,提升领导干部法治素养

依法行政工作的落实,执法队伍是关键,领导干部是核心。依法行政是个与时俱进的命题,对一线执法人员及领导干部都必须进行经常性的法制业务专项培训,才能适应新的形势要求。在日常评议中发现,部分单位对一线执法人员的法制培训较为重视,但对领导干部的法治意识和素养方面的培训则有所欠缺,应予加强。