创新行政执法监督新模式打造一体化综合执法平台——佛山市高明区2017年度“一门式”综合行政执法平台报告

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  规范行政执法行为,确保严格执法、公正执法、文明执法是建设法治政府最基本的要求。党的十八届四中全会明确提出,各级政府要创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一权威高效的依法行政体制。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》对贯彻落实党的十八届四中全会精神、推进行政执法改革提出了明确的部署要求。佛山作为珠三角创建法治政府示范市的先行市,选取高明区作为“一门式”综合行政执法改革的试点,要求高明要在构建权责统一、流程可控、裁量有序、执行高效、两法衔接、信息共享、全程记录、监督有力的行政执法新模式上为全市改革探路。

    作为直接面对群众开展具体执法工作的高明,加快推进行政执法改革也具有极为迫切的需求。由于在以往行政执法中存在的违法线索不查处、行政执法不规范、自由裁量失序、“两法衔接”不顺畅等突出问题,对违法行为未能及时公平公正地处置到位,引发了一些矛盾纠纷,也引起了社会群众的不满。为有效解决执法突出问题,从2014年年底开始,高明区以建设“一门式”综合执法平台为统领,积极探索推进综合执法新模式改革,通过信息化的手段,全面整合全区行政执法、监督、监察资源,着力提升行政执法水平,加强行政执法监督力度,加快建成法治高明发挥积极作用。

  一、“一门式”综合行政执法改革的主要举措

  根据全区行政执法工作的实际情况,高明区坚持以问题为导向,以“一门统筹、各方协同、信息共享、全程监督”为核心理念,以“互联网+”信息化手段为依托,在不调整当前行政机构设置的基础上,构建起全区“一门式”综合行政执法网络应用平台,对全区行政执法案件实现统一录入、统一受理、统一分办、统一监督,打造统一规范、高效透明的综合行政执法新模式目前,全区26个行政执法部门以及区法制、区人民检察院等监管单位全部纳入平台进行统一管理。

  (一)案件受理一门化。就高明区执法实际而言,行政执法监督的难点在于底数不清,区一级统筹乏力。为此,高明区建立集“举报投诉、案件分流、案件办理、移动执法、执法监督、两法衔接、绩效考核、数据统计、信息服务”等功能于一体的“一门式”综合执法网络应用平台,统筹处理全区26个行政执法部门的执法工作,实现了除行政许可外的绝大多数行政执法案件从线索登记至案件办结的全部办案流程在一个平台进出。一是统一投诉端口。为方便群众投诉,高明区统一整合各执法单位投诉渠道,群众使用“12319”一个投诉电话号码或者高明区“一门式”综合执法网在线投诉平台,即可进行各方面的行政执法投诉。二是统一投诉分配流转。为解决执法信息和群众投诉进入平台后的分配工作难题,避免出现因执法单位推诿扯皮导致违法线索不查处或查处不及时的情况,高明区积极运用群众模糊性认知、行政机关专业性判断和法制部门权威性裁决三结合的办法。即群众在投诉时可以自行选择接受投诉机关;接受投诉的机关在接到投诉后如发现该执法投诉事项不属于自己管辖的,可以通过平台内部流转功能将该执法信息转到有管辖权的单位,有管辖权的单位如认为该执法事项不属于自己管理,还能通过平台再次将执法信息转到他认为应当受理的单位,但信息流转以两次为限;最后接到该执法信息的单位如继续认为该事项不属于自己管辖,则必须将该执法事项提交区法制裁决,由区法制根据各单位职权和执法实际情况裁定该执法事项的受理单位,或者要求一部门牵头,多部门联合执法。三是统一平台管理。通过设立统一的网络应用平台,明确各执法单位除将所有群众投诉案件线索100%纳入到综合执法平台进行统一管理,对行政部门通过其他途径如巡查、检查中发现获取的案件线索,均一律纳入到系统进行统一管理,做到“件件有落实、宗宗有回音”。通过设立平台对所有投诉和案件线索进行统一管理,彻底解决了行政执法案件底数不清、监管滞后的问题,对规范各类行政执法行为打下了坚实的基础。

  (二)综合执法常态化。在行政执法改革中如何既保持执法的专业性又保证执法合力和执法效果,是综合执法改革面临的重大课题。高明区大胆破解行政执法综合性、专业性不兼容的难题,以“一门式”综合执法平台为纽带,可监管的联合执法为抓手,通过综合执法平台设定综合执法新模式。一是实现执法联动。对涉及多部门的执法案件,牵头办理单位可在办案过程中随时向其他执法部门提起联合执法申请,经审批后以单位的名义发送给对方单位,执法联动单位接到申请后依职权派出执法人员配合申请单位共同执法二是实现机制联动。部分执法单位依托平台将综合执法实行制度化、规范化,例如区环保部门与区农林渔业局建立了禽畜养殖业联合执法机制、与区环运城管局建立了油烟整治联合执法机制,区安监部门和区环保、消防部门建立了中小企业整治联合执法机制,区食药监、区环保、区消防大队建立了“3+1”联合执法机制,对相关违法行为快速反应、各尽其职、联合处理。三是实现监督联动。为保证联合执法的有效性,检察机关和法制部门将全程监控综合执法的申请和回复情况,切实防止被申请单位敷衍塞责,推诿扯皮。“一门式”综合执法平台运行以来各行政执法单位开展综合执法120多次,通过信息联动、全程监督的机制有效的整合了全区的执法队伍,既避免了对执法队伍设置的重大改变,保持了执法的专业性又推进了综合执法,起到了良好的社会效果。

  (三)执法流程标准化。规范行政执法的前提是执法流程标准化建设。依托综合执法平台,高明区对全区行政执法案件的办理流程进行了标准化设计,任何一名行政执法人员依照综合执法平台的设定均能轻松完成行政执法案件从立案到结案的全过程。一是执法线索查、处分流执法单位受理执法线索后,经查证如果不需要立案,在调查完毕对执法线索现场处理后即可以办结该线索,并通过系统告知投诉人受理结果;经初查后达到行政处罚标准需要对该执法线索立案处理的,则直接转入立案审批程序,进入案件办理过程。二是严格办案程序。综合执法平台按照法定执法程序,结合各部门办案实际,将案件分为立案、调查、强制措施、责令、告知、法制审核、决定、复议诉讼、执行、结案等环节,执法人员在办理案件时必须严格按程序办理,完成规定的上一环节才能进入下一环节,完成所有的办案环节才能实现案件办结,以技术手段确保执法人员在执法过程中不出现程序违法的情况,切实解决长期以来行政执法部门存在的重实体轻程序的顽疾。“一门式”综合执法平台上线运行以来,纳入平台管理的单位办理的行政执法案件因程序违法被复议和诉讼撤销的案件数量为零。三是规范法律文书。针对案件办理过程中各单位法律文书不统一的情况,综合执法平台严格按照其上级单位要求的法律文书格式,为各单位独立开发文书模块,既保证了文书填写的规范性又方便了执法人员调取和使用法律文书,让行政执法人员能确实感受到使用综合执法平台办案的便利。四是重点环节重点提醒。对一些办案人员容易出问题的办案环节,综合执法平台设置了提醒限制功能。对单独将责令停止违法行为、责令整改等行政命令开辟一个版块,所有案件的办理均需要办结该版块才能进入告知和处罚程序;对于法律规定不需要发出责令整改等行政命令的案件,办案人员可以通过手动选择本案不需要责令整改的方式办结该版块。这彻底解决以往办案单位长期出现的只对行政相对人处以处罚而没有依法责令其改正违法行为的程序瑕疵。此外,对重大行政处罚听证程序的规范,对于重大行政处罚当事人申请听证的,综合执法平台将听证的步骤和所需要的法律文书全部列明,办案人员按照程序依次完善,有效解决了听证程序不规范,听证过程流于形式的问题五是规范自由裁量权。行政执法案件需要作出行政处罚决定时,综合执法平台可以提供自由裁量权细化标准供行政执法人员参考,确保作出的决定符合自由裁量标准。六是提高强制执行效率。针对行政强制执行程序复杂,行政执法人员对强制执行流程不熟悉的情况,综合执法平台按照《行政强制法》的规定,将行政强制执行情况分为有强制执行权单位、无强制执行权单位、建构筑物拆除、金钱给付的执行、申请法院强制执行等五个方面,指导办案人员按照执行类别办理相关手续和文书,使强制执行难问题得到了有效的解决。

  (四)案件办理信息化。综合执法平台为载体大力推进“互联网+执法”模式,实现行政执法案件办理,包括办理流程、证据材料、处理结果、法律文书、视频音频资料等的全过程信息化运行,建立起统一的执法全过程记录制度,实现案卷电子化和审批电脑化。一是移动执法办案。综合执法平台建设了移动执法系统,为执法人员配备了执法平板电脑、指纹采集仪、移动蓝牙打印机等全套移动执法定制设备。执法人员通过登陆平板电脑上的安卓版移动执法App客户端,可以现场进行案件查询、线索录入、办理、拍照录像取证、制作执法文书、电子签名、指纹确认、打印执法文书等一系列工作。如在电子笔录制作完毕,当事人电子签名按指纹确认后,系统对制作的电子笔录进行数字认证,解决了复议和诉讼中电子证据材料的唯一性和合法性问题,有效的提高了案件办理速度和效率,并实现了现场执法信息与执法平台案件信息的实时同步。二是办案信息共享。长期以来,各行政机关因为管理模式的问题,执法信息均只在行政机关内部使用,形成了一个一个“信息孤岛”,为各行政机关办案人员办案查询信息造成了诸多不便,直接影响了办案的时效。高明区综合执法平台设置了信息查询功能,办案人员需要查询相关信息时,只需要在平台上提出申请经单位审批后便能直接发送给被查询单位,被查询单位收到申请后在三个工作日内必须将查询结果加盖公章后发回查询单位,查询单位可以直接作为证据使用,实现了让数据多跑路,让人少跑路的设计初衷,方便了办案人员办案,提高了办案效率和执法信息互联互通的水平。办案人员在办案过程中遇到的疑难问题还可以启动法律咨询功能,将疑难问题上交法律专家组,由区法制、检察院等部门组成的法律专家组对疑难问题进行权威解答,便捷、快速的解决行政执法人员在执法过程中遇到的难题。三是构建办案信息云平台。逐步构建起执法信息、违法记录等大数据云平台,自动生成全区和各单位行政执法报表,随时动态化了解各行政执法机关行政执法情况,为今后研判违法现象、执法状况、社会治理提供全面科学的数据支撑。

  (五)“两法衔接”无缝化。长期以来,限于行政执法人员业务水平,我区行政执法和刑事司法领域一直存在部分案件该移送不移送、以罚代刑、案件移送困难,或者移送的案件证据材料不合格导致案件无法继续侦办的情况。“一门式”综合执法改革后我区迅速改变了这种落后状态,通过平台功能让行政执法与刑事司法工作达到了无缝衔接。一是提前介入。综合执法平台设置有提请公安机关提前介入功能,行政执法部门发现涉嫌犯罪线索的,可通过平台提请公安机关迅速介入,指导调查取证和案件查办。同时,平台也给公安机关设置了相应权限,公安机关可通过平台实时查阅全区各行政执法部门受理的案件线索和办理的各类行政执法案件,一旦发现涉嫌犯罪的,也可以通过平台主动提前介入调查,大幅缩短案件侦破时间。二是规范移送。在案件办理过程中,行政执法案件达到规定的移送司法标准的,系统将提醒相关执法部门进行案件移送;案件移送后,公安机关须按规定作出处理决定,并将处理结果通过系统及时通报移送部门后报检察机关备案。三是完善监管。为确保平台“两法衔接”机制的有效落实,高明区成立了由区人民检察院牵头负责的“两法衔接”工作办公室,作为平台的监管单位,可通过平台对全区各行政执法部门和公安机关的“两法衔接”工作进行实时监督,切实解决了有案不移以罚代刑、有案不立等问题。目前,“两法衔接”平均立案时间从平台上线前的十天缩短到两天以内。  

  (六)执法监督长效化。“一门式”综合执法改革前,我区行政执法监督一直处于滞后状态,实现行政执法监督的途径主要是通过行政复议、行政诉讼纠正违法行政行为,此外,区法制局每年年底会组织一次行政执法案卷评查,上述监督方式均属于事后监督、个案监督,没有对行政执法机关办理的案件进行实时监督的能力。落后的监督方式决定了只有已经对行政相对人的权益造成了损害,引发了一定的社会后果的错案才能予以纠正,这种状况既损害了行政执法机关的执法权威又不利于行政相对人合法权益的保护。“一门式”综合执法改革以来,通过平台功能设置我区首次实现了对行政执法行为由事后监督变为实时监督的重大突破。一是完善内部监督机制。综合执法平台上线后,区法制、检察院等监管部门能对全区26个行政执法单位办理的每一宗行政处罚、行政确认、行政征收、行政检查案件全程实施信息监督,对执法过程中出现的执法不作为、办案程序不规范、处罚不符合裁量要求的案件能第一时间予以纠正,并通知该单位整改。二是扩展群众对行政执法行为的监督力度。从案件的受理、立案、调查、告知、处罚阶段均要分阶段完成,一个阶段完成后,系统将直接将该过程完成的情况通过手机回报给投诉举报人,让投诉举报人能及时了解其投诉举报的事项由那个单位受理,何时完成调查和处罚,匿名网上举报的群众也可以通过高明区政府网上的“一门式”综合执法网站随时查询其举报投诉事项的进展情况,有效的破解了以往行政执法时间较长,群众不了解办理进度,导致同一事项不停重复举报的情形,也方便群众对行政执法机关依法定时限办理行政执法案件的情况进行监督。三是规范执法信息公示。按照行政许可、行政处罚双公示工作要求,综合执法平台取得的行政处罚数据直接对全社会公示,全区各行政执法单位已申领执法证的执法人员均通过“一门式”综合执法网站对外公示,方便群众对其执法行为个人执法状况和进行监督。

  二、“一门式”综合行政执法改革的主要成效

  “一门式”综合行政执法改革两年来,权责统一、权威高效的行政执法体制得以建立健全,地方政府对各行政执法机关的执法行为监管力度有历史性突破。“一门式”综合执法改革主要成效具体体现在以下几个方面:

  1)案件查处更加便捷高效。通过平台的执法线索统一处理功能,违法线索受理更加及时,杜绝了有案不立,有线索不查的行政不作为行为,综合执法平台的各项执法功能让办理案件更加机动、便捷、高效。自平台启用以来,全区行政执法机关通过平台共受理违法线索4934条,办理各类行政执法案件5024件,大大增强了全区打击违法犯罪行为的力度。

  2)执法行为更加规范有序。通过严格依法设定行政执法案件办理流程,并让案件办理过程实时接受法制部门和检察机关等有权部门和群众的监督,让行政执法案件不再出现因执法人员个人办案水平的原因造成程序违法的现象。行政执法争议大幅下降,纳入平台管理的执法单位办理的案件因程序违法导致败诉或被撤销的案件数目下降为零,每万人行政复议率和行政诉讼率均降低到万分之一以下。2017年,全区受理行政复议案件73件,现已办结73件。案件撤销率大大下降,没有出现因程序违法导致被撤销的案件。

  行政诉讼案件胜诉率达100%2016年和2017年,高明区、顺德区法院共受理以区政府为被告的一审行政诉讼案件18件,审结16件。

  (3)案件办理更加公平公正。综合执法平台通过设置行政处罚自由裁量细化标准对比查询功能,规范了各单位的行政处罚行为,确保执法人员在办理相同违法情形案件时,处罚种类和幅度一致。各单位所办理的全部行政处罚案件均以列表形式出现在系统界面,监管部门可以对同一违法事项的案件处罚力度进行精确对比,杜绝了暗箱操作和办人情案的可能。

  4)执法工作更加廉洁透明。综合执法平台上线以来,各单位办理的行政执法案件,从线索受理到立案、调查、处理、执行、结案,全部办案流程都纳入平台进行管理,并对各流程的办理结果向群众及时公布,进入流程的案件没有办理完毕的属于重点监管的案件,有效的防止了案件办理过程中出现的违法行为不查处、不处罚的腐败现象。

  5)综合执法更加主动有力。自平台启用以来,我区各单位通过平台“联合执法”功能,开展各类联合执法行动120余次,共同查处各类行政执法案件81宗。各行政机关综合执法的合力有了飞跃性的提高,查处了梁意珍非法经营旧化工桶处置加工厂、王智勇擅自收集、处置危险废物等一系列有较大影响的案件。

  6)“两法衔接”更加畅顺及时改革以来,通过平台“两法衔接”机制,公安机关提前介入涉嫌犯罪案件线索55条;全区各部门移交“两法衔接”案件和立案数均大幅增长,“两法衔接”平均立案时间大幅缩短到2日内,刑事立案率为88.37%,破案率为54.74%,刑事拘留犯罪嫌疑人276人。区人民检察院通过平台监督机制,受理各类行政执法类职务犯罪线索11件,查处职务犯罪案件5件,有效消除了权力寻租空间。

  7)执法监督更加到位。自改革以来,区法制通过案件巡查机制,共对全区各主要行政执法部门办理的2139条案件线索、1701宗行政执法案件进行了巡查通报,并对其中的66宗案件进行了监督提醒,有效提升了全区各部门行政执法办案水平。区法制部门在对案件进行检查的同时将各行政机关执法编制数量和办理的案件数量列表对比,并全区通报,有效的打破了各行政执法机关以往不作为,少作为却无人知晓的落后状况,通过办案数和执法人员数的直观对比,为主要领导和编办确定单位编制数和各单位履职情况提供重要参考,同时将其执法情况与单位绩效挂钩,有力的促进了各行政执法机关积极履责。

  三、“一门式”综合行政执法改革的经验体会

  “一门式”综合行政执法改革根据高明区行政执法工作的实际情况,有极强针对性的解决行政执法中存在的各类顽疾作出的重大改革,将严格规范公正文明执法落实到了每个行政执法机关办理的每一宗行政执法案件,有效提升了高明区政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。在改革过程中,我们深深体会到:

  (一)坚持以问题为导向,紧抓问题症结所在。目前县区一级行政执法领域的各类问题,汇集起来就是三大难题:一是执法底数不清,二是监管乏力,三是信息不共享。我区在改革时紧抓问题产生的根源,牢牢抓住这三大问题核心,利用信息化的手段,进行一一破解。将所有执法案件统一纳入规管,为提高监管力度和水平的实现提供可能与条件;促进执法信息的流通和交互,打通横向联系再加以实时动态监管,执法合力就能得到有效增强,大综合执法得到实现,使综合行政执法改革解决好制约法治政府建设的一大难题。

  (二)坚持贴近执法实际,有效凝聚改革合力。高明区推进“一门式”综合执法改革时一直将服务基层执法作为平台建设最重要的理念,设置平台功能时充分调研执法单位的需求,求同存异,让执法平台的设置符合执法实践和执法人员的习惯,文书使用符合上级规定要求,让让基层执法人员感觉好用,容易用,使平台真正成为基层执法单位办案的好帮手。在录入信息和审批流程上照顾各年龄层次各种知识水平的执法人员信息化水平的差异,多种录入方式和审批方式并重,切实解决基层执法人员的畏难情绪,破除操作人员的抵触情绪,在执法人员熟悉办理流程后再一步步规范。同时综合执法平台设计时尽可能平衡执法单位、法制部门、编办、检察机关的各项需求,有效凝聚起改革的合力。

  (三)坚持降低行政成本,提升系统使用推广性。由于高明财政能力有限,为实现以较小的投入实现最大的产出,以有限的资源做好办出最好成效,我区在平台设计之初就紧紧围绕执法信息资源这个核心进行整合运用,严格控制开发成本,一期建设(行政处罚)和二期建设(行政检查、行政征收、行政确认、移动执法)软件开发费用和硬件购置总费用不超过300万元,和国内同期开发的综合执法平台相比成本方面有很强的优势。在项目开发之初就实行前瞻性设置系统功能,在目前乃至今后较长一段时间内,“一门式”综合执法平台各项主要指标和功能均能满足一线执法单位和执法监督单位的使用需求。更为重要的是,通过平台应用,不需要改变现有行政执法体制和队伍设置,且不需要额外增加编制,使平台具有很强的可复制性和推广性,满足多方的执法需求。

  由于该项改革仍处于起步探索阶段,目前不可避免仍存在一些问题和不足,如作为区级单位目前我们仍无法解决与上级机关设置的系统互相开放端口,案件信息共享的问题,由此导致部分执法单位反映案件重复录入问题严重;受限于人力物力的限制,案件信息标准化工作仍有待加强;电子公章的使用尚未实现执法科室、大队等内设机构的全覆盖;镇街作出的行政行为暂未纳入系统予以规管等等。根据当前改革探索中的问题,我区将坚持以问题为导向,继续完善和推进“一门式”综合执法平台的建设工作,率先落实创建法治政府示范区各项工作,提升自身区域价值,为实现基本建成法治政府的目标继续前进。