关于《佛山市政府投资工程建设项目标后履约监督管理办法（试行）（征求公众意见稿）》

的起草说明

为深入贯彻落实市委十三届六次全会关于“深化招标投标制度改革”工作部署，根据市委书记专题会议精神，按照改革安排，围绕加强政府投资工程建设项目的标后履约监管，结合我市实际，制定《佛山市政府投资工程建设项目标后履约监督管理办法（试行）》（以下简称《监管办法》），现将有关情况说明如下：

一、起草背景

2021年至2022年我市共完成工程建设领域依法必须招标项目2780项，总合同金额1181.6亿元。其中施工项目2120项，施工合同金额1135亿元；监理项目305项，监理合同金额11.1亿元；设计项目355项，设计合同金额35.5亿元。工程交易总体呈现政府投资项目数量多、合同金额大的特点。近年政府投资工程建设项目标后转包、违法分包等违法违规现象层出不穷，项目管理人员随意更换等合同违约情况呈上升趋势，工程建设领域腐败案件易发高发，严重扰乱工程建设市场正常秩序，制约着我市工程建设领域高质量发展。

全面系统梳理标中标后全链条监管，发现标后履约监管存在明显短板，部分领域存在监管空白。一是各部门未形成监管合力。目前我市住建、交通、水利、轨道交通等行业主管部门制定有信用管理办法，但无标后履约监管制度。二是标后履约评价体系未建立。现阶段我市履约管理工作以合同约束为主，但合同违约条款设置不规范、可操作性不强、约束力薄弱，导致企业违约成本低，违约情况普遍。三是数据“壁垒”亟待打通。目前我市住建、交通、水利、轨道交通等行业主管部门均有各自独立的建设市场主体诚信管理系统，未在全市范围内建立能够汇集各行业监管数据的标后履约监管系统，未能实现标中标后监管数据共享。

针对上述情况，通过加强制度设计，让标后履约监管有章可循，运用智能科技手段提升监管效能，有效防治和惩戒标后履约违法违规行为，建立标中标后全链条监管体系。

二、主要内容

《监管办法》按照管住关键人、关键环节、关键事的思路，聚焦标后履约监管的痛点难点，围绕合同、资金、人员和分包管理等四个方面，逐一提出了具体的、可操作性的履约监管措施。保障农民工工资支付、安全生产、质量、进度、环境保护等方面的监管，从其相关规定。《监管办法》分八个章节，共五十八条，贯穿标后履约监管全过程，主要内容如下：

第一章总则，明确定义、适用范围、各行政主管部门的职责、建设单位职责，以及标后履约监管系统功能等。

第二章合同监管，明确工程价款结算、工程变更、施工分包的要求，合同订立以及违法违约责任等。

第三章、第四章、第五章，分别从资金监管共管、人员履约和考勤监管、施工分包监管方面，明确具体规定以及违法违约责任等。

第六章履约评价监管，明确建设单位负责履约评价的具体实施，对履约评价依据、评价频次等进行规定。

第七章、第八章，分别明确行业主管部门标后履约监管的方式和检查频次、查处违法违规行为、信用管理及应用，《监管办法》施行时间、解释权等。

三、主要特点

《监管办法》的制定实施，将进一步强化工程建设监管、督促参建各方严格履约、严格执行工程建设程序，推动建筑市场、招标投标市场高度融合，切实解决层层转包、违法分包、资质挂靠乱象，确保人员诚信履约、项目资金安全，保质保量完成建设任务。

（一）突出“四个首次”，助力标后履约监管开新局。实现我市标后履约监管制度“零的突破”，一是首次制定标后履约监管办法，使标后履约监管制度化、规范化；二是首次要求行业主管部门制定标后履约评价管理制度，工程建设实施标后履约评价，强化建设单位履约管理职责；三是首次提出建设标后履约监管系统，应用智能科技手段开展监管工作，全面提升标后履约监管效能；四是首次提出合同网签、资金监管共管、人员考勤管理等强化监管的具体措施。

（二）加强标后监管，推动严管严出利长远。从严规定政府投资工程建设项目合同订立要求，严格标后履约监管和评价结果应用。一是规范源头。规范合同管理，对工程结算、工程变更、违约经济责任等合同事项的约定作出明确要求，规定合同网签防范“阴阳合同”等合同管理风险。二是严管过程。建设单位负责标后合同履约管理，明确规定参建单位应承担违约经济责任的类别，严格追究违约民事责任，提高参建单位违约成本。行业主管部门通过日常监督和定期检查相结合的方式，运用科技手段，加大抽查检查力度，着力提高监督时效、严肃查处违法违规行为，维护市场正常秩序。三是结果应用。行业主管部门与建设单位各司其职，开展信用评价和对参建单位履约评价。发挥守信激励、失信惩戒机制的作用，评价结果应用于招标投标活动中，招标人应当也可以在招标文件评审因素中加强信用评价结果、履约评价结果运用，推动实现标中标后闭环监管，促进市场良性循环。

（三）聚焦数据赋能，助推科技监管走在前。坚持数据归集、数据共享、数据应用，实现“一个系统、多项数据、高效协同”，推动标后履约监管提质增效。一是建立监督系统。建设全市政府投资工程项目标后履约系统，日常管理数据全量全要素归集，实现全过程智能监管。二是整合数据资源。整合各行业主管部门现有信息系统和数据，在标后履约监管系统具备合同网签、资金管理、工程变更登记管理、关键人员管理、人脸识别电子化考勤、施工分包登记管理和履约评价管理等功能，推动标后履约监管工作向标准化、规范化、智能化迈进。三是实现数据互联互通。打通与标后监管相关部门的信息系统，强化部门协同，开展部门联合执法，提高标后监管效能；与公共资源交易监管系统互通，标中标后数据共享应用，实现工程建设“数字+”全链条监管。

（四）坚持精准发力，重拳惩治标后市场行为乱象。瞄准盯紧转包卖标、违法分包、人员挂靠等问题，以资金监管共管、关键人员锁定、强化分包管理为措施重点防治。一是在管住“钱”上发力。通过资金监管共管，准确掌握工程款使用流水及资金流向，保证项目资金专款专用，确保资金安全，严防卖标、违法分包。二是在管住“人”上发力。严格关键人员锁定和考勤管理，严控中途变更，通过实名制、人脸识别考勤等举措，严防转包、违法分包和人员挂证等违法乱象。三是在管住“事”上发力。明确分包事项、分包队伍选择必须经项目建设单位同意，承包人不得转包、违法分包，也不得仅以最低价法进行分包。为加大违法查处力度，进一步明确了视为转包和违法分包的若干情形。

（五）清理限制门槛，依法破除不合理设限。本次改革向上位法溯源，取消了以往“中标文件中载明分包的，方可同意分包”的不合理设限。依据《民法典》等法律规定，《监管办法》明确经建设单位同意后可以分包，并按照情势变更原则，规范项目建设管理程序，规定签订施工合同后，通过建设单位“三重一大”集体决策可以分包的有关情形。

（六）明确标前告知，公开标后履约监管机制。在招标文件中设置《标后履约承诺书》，一是明确告知潜在投标人我市在标后工程资金监管共管、人员变更，工程分包等方面有严格的履约监管规定，对蓄意围标串标、资质挂靠以及谋划标后转包、违法分包的潜在投标人形成震慑，让其在投标前望而却步、知难而退。二是在招标投标过程中让投标人阅知并承诺全面接受标后履约监管规定，有利于投标人中标后自律开展诚信履约、守法经营。